Republika - Glasilo gradjanskog samooslobadjanja

Referendum poništenja: lekcija partokratiji

Ustav iz 2006. godine ukazuje na nepostojanje temeljnog širokog dogovora o osnovama jednog modernog društva. Srbiji je danas preko potrebna deliberacija, opšta, a racionalno zasnovana javna rasprava o reformi postojećih institucija, ali i o potencijalnom uvođenju novih političkih mehanizama. Imajući pomenuto u vidu, najmanje što možemo učiniti jeste da pogledamo kako to drugi rade, pa i kad se čini da ti drugi imaju probleme na više nivoa

U svetlu opšte rasprave o neophodnosti promene do juče nedodirljivog, a prekjuče usvojenog ustava, brojni političari, politikolozi i drugi stručnjaci predlažu reformisanje raznih ustanova političkog sistema Srbije. U političke procese uključeni shvatili su (a mnogi su to od samog donošenja troglavog ustava i znali) koliko je ustavna košuljica tesna za procese „evropeizacije“ i ekonomskog i političkog napretka društva u Srbiji, te su počeli koketirati sa idejom promene iste. Jedno je nepobitno: ustav iz 2006. godine ukazuje na nepostojanje temeljnog širokog dogovora o osnovama jednog modernog društva. Srbiji je danas preko potrebna deliberacija, opšta, a racionalno zasnovana javna rasprava o reformi postojećih institucija, ali i o potencijalnom uvođenju novih političkih mehanizama. Imajući pomenuto u vidu, najmanje što možemo učiniti jeste da pogledamo kako to drugi rade, pa i kad se čini da ti drugi imaju probleme na više nivoa. Zapravo, ovo poslednje je često i važnije, ukoliko su dati problemi slični onim kojim je opterećeno naše društvo, u kom slučaju imamo case study za lečenje bolesnika. Komparacija je majka znanja, složiće se mnogi politikolozi.

Italija je jedan dobar primer bolesnika. Njena bolest se brzo širi kroz nedovoljno imun sistem kao što se globalno proširio njen naziv na italijanskom – partitocrazia. U pitanju je, kako to navodi Duško Radosavljević, „pogrdan izraz“, koji „ukazuje na isključivu kontrolu celog političkog sistema i sistema ustanova od strane partija“. Partokratija je sistem raspodele partijskog plena, izvora tajnog i protivzakonitog finansiranja i položaja među političkim partnerima, gde stručnost često postaje irelevantna kategorija, ustupajući pijedestal lojalnosti. Nažalost, ne građanskoj već partijskoj. Partokratija, upozorava Slaviša Orlović, „uništava meritokratiju i ugrožava demokratiju“, jer se građanske vrline i sloboda reči, znanje, potcenjuju, a demokratske i pravne procedure često prećutno zaobilaze. Reč je o pojavi koja decenijama istrajava u italijanskom društvu, podržavana izbornim sistemima, izvrnutim parlamentarnim i izbornim procedurama, nestabilnim vladama i širokim koalicijama, ali, od devedesetih godina, i jačanjem demokratskim principima nelojalnih političkih opcija. Te opcije su oličene pre svega u Ligi Sever (Lega Nord) Umberta Bosija i današnjem Narodu slobode (Popollo della liberta, mlađa partija nastala spajanjem nekadašnjih partija Forza Italia i Alleanza Nazionale), koga bi drugog nego Silvija Berluskonija. Tih, za Italiju mutnih, devedesetih, jedna velika korupcionaška afera razjurila je partijske redove starog sistema i omogućila popunjavanje vakuuma multimilijarderu iz Lombardije, kojem je, naravno, opšti trend jačanja desnice išao na ruku. Naredni izborni zakon bio je, kako se ispostavilo, ipak rđavo zamišljen, te su se oko dva pola, levice i desnice, okupljale vrlo široke predizborne koalicije. Samo za primer, prva Prodijeva vlada, sastavljena 1996. godine, bila je sastavljena dogovorom 15 partija. U potpunosti je jasno da ovako široke koalicije nemaju jasno definisan kurs, koherentnu ideologiju i stabilnost, ali da zato pogoduju partokratskim aranžmanima hranjenja gladnih usta malih partija sa velikim ucenjivačkim potencijalom. S druge strane, Berluskoni je iskoristio svoje bogatstvo i političku moć da uradi što je moguće više na medijskoj monopolizaciji i opštoj društvenoj dekadenciji. Kako se to onda Italijani bore protiv partokratije ako su partije više nego naviknute na začarani krug korupcije i „ruka ruku mije“ upravljačkog stila?

Politički sistem Italije ima jednu gotovo endemsku instituciju čijim su korišćenjem građani u prošlosti značajno uticali na potkresivanje krila partokratskim, ali i autoritarnim tendencijama. U pitanju je ustanova referenduma poništenja, iliti ukidanja. Referendum poništenja (il referendum dell’abrogazione) predstavlja ustavni mehanizam kojim građani imaju mogućnost da izglasaju ukidanje zakona ili drugog pravnog akta zakonske snage (određena vrsta uredbe), odnosno nekog dela datog akta. Reč je o vrlo specifičnom mehanizmu izražavanja volje građana i direktnog uticaja na zakonodavnu vlast. Za pokretanje

referenduma moraju se ispuniti određeni uslovi. Prvo je neophodno sakupiti potpise 500.000 birača (ili, s obzirom da je reč o regionalnoj državi, inicijativu po određenom pitanju može pokrenuti 5 regionalnih saveta – parlamenata regiona). Vrhovni Kasacioni sud proverava validnost procedure, a Ustavni sud konačno odobrava održavanje referenduma. Na referendumu se postavlja jasno pitanje biraču, da li jeste, ili nije, za ukidanje datog akta, ili određenih delova (članova, stavova, ili čak fraza) tog akta.
		Milan Popović, Sikstina, kolaž, 1994.

Ukoliko se većina izjasni za DA, dolazi do pomenutog ukidanja. Dakle, građani neposredno odlučuju o jednom delu zakonodavstva. Ipak, kakve veze referendum poništenja ima sa partokratijom?
Referendum ukidanja je u Italiji dao ključni doprinos ustanovljavanju pojedinih građanskih prava, poput prava na razvod ili abortus. Ponekad se referendumom trasirala nova oblast poštovanja prava i sloboda, a ponekad je sama pretnja održavanja referenduma bila dovoljna da partije u parlamentu sprovedu reforme. Takođe, referendumom su se Italijani opredeljivali i za neke dugoročne ekonomske i društvene strategije, poput obustavljanja nuklearnog programa (nakon Černobilja). Ipak, jedna stvar je odgovarala ogromnoj većini partija, a to je partokratija. Dok se za druge reforme i moglo očekivati da će vremenom biti sprovedene u parlamentu, opsežna borba protiv partokratije nije bila među istim. Partokratija se održava zahvaljujući širokom (prećutnom) dogovoru političkih stranaka, ona je obnavljajuća snaga koja dobronamerne reformatore uglavnom drži na marginama političke scene. Stoga se kao protivteža partokratiji u Italiji javljalo sudstvo (italijansko ustavno sudstvo je, podsetimo se, početkom ove godine uspelo da se usprotivi Berluskonijevim uticajima po pitanju specijalnog imuniteta, kao što je sudski tim Čiste ruke(Mani pulite) uspeo da rasplete klupko korupcije početkom devedesetih), ali i referendum poništenja. Od ustanovljivanja referenduma poništenja zakonom iz 1971. godine građani su u nekoliko navrata neposredno značajno uticali na inhibiranje prekomerne moći partija.

Referendumom poništenja koji je održan 1991. godine dali su izraženu većinu za smanjenje broja preferencijalnih glasova (političke partije su izvrnule funkciju preferencijalnog glasa u svoju korist, te su time nagrađivale poslušnike), dok su na referendumu 1993. godine glasali za ukidanje postojećeg izbornog sistema, važećeg od 1947. godine (ovaj sistem je zaista i inaugurisao fragmentaciju parlamentarne scene i značajno doprineo stvaranju partokratije). Početkom devedesetih godina konfuzija u političkim krugovima bila je nemerljiva a strah od gubljenja pozicija veliki, te je jedini način da se razreši Gordijev čvor i reformiše izborni sistem bio vox populi. Ovim je obeležen pad stare, tzv. Prve republike i Italija je prešla u period Druge republike. Ipak, kako smo pomenuli, i ovaj period je obilovao zloupotrebama institucija. Među najizraženijim su Berluskonijev sporni (a po oceni mnogih političara i stručnjaka, i izrazito diskriminatorski) izborni zakon iz 2005. godine (italijanskoj javnosti poznat kao Porcellum ili porcata, što se doslovno može prevesti kao bezobrazluk ili čak svinjarija!), kao i zakon iz 2010. godine kojim je Berluskonijeva koalicija uvela specijalni imunitet ministara pred sudskom vlašću. Ispostavilo se da političke partije ili ne mogu da postignu dogovor o izmeni ili zameni ovih zakona, ili to, naravno, pojedinim „velikim igračima“ ne odgovara. Birači su ponovo pribegli referendumu poništenja; pre nekoliko nedelja (juna 2011) su većinom od gotovo 55% uspeli da ukinu odredbe zakona kojim Berluskonijevi ministri (i on sam, naravno) uživaju poseban imunitet! S druge strane, svega par dana nakon održavanja ovog referenduma kojim su odbranjene važne premise vladavine prava, viđeni italijanski intelektualci, poput Đovanija Sartorija, pokrenuli su inicijativu i za ukidanjem 4 bitna elementa izbornog zakona, kojim bi se ukinuli veštački mehanizmi stvaranja parlamentarne većine (koji u velikoj meri podsećaju na Musolinijev zakon Aćerbo iz 1923. godine), kao i odredbe koje, po mišljenju pomenutog stručnjaka, teže osnaživanju partokratije (poput odredbe o zatvorenim izbornim listama). Kakav god ishod ovog referenduma bio, jedno je važno. Birači Italije imaju mogućnost da u kritičnim političkim fazama kažu NE partokratiji. Partije same to neće učiniti, ukoliko nisu pritisnute vanrednim okolnostima.

Skrenimo sad pažnju na političku scenu u Srbiji. Faktičko delovanje partokratije kod nas nije potrebno dokazivati; u pitanju je aksiom. Reforme su često polovične, prilagođene partijskim interesima i, uglavnom, beznadežno spore. Naravno, postoje snage, političke i intelektualne, koje pokušavaju da doprinesu konsolidaciji demokratije u Srbiji, te razbiju partokratske krugove. Ovom procesu, nažalost, većina partija ili nije potpomogla, ili bar nije u dovoljnoj meri i/ili samoinicijativno to učinila, već su ključni faktor bile brojne šargarepe sa briselskih štapova. Institucija kao što je referendum poništenja u našem, istina, polarizovanom društvu, sigurno bi bar u nekoliko slučajeva dovela do preko potrebnog antipartokratskog konsenzusa! Na primer, da je takav jedan politički mehanizam ustanovljen u protekloj deceniji, građani bi na raspolaganju imali oruđe za ukidanje pravnih odredaba koje promovišu protekciju, unutarpartijsko beskičmenjaštvo i klijentelizam (kao što je nedavno konačno detronizirana partijska samovolja prilikom poveravanja mandata kandidatima sa liste). Moglo bi se postaviti pitanje važećeg Zakona o informisanju, kojim partije guše slobodu medija, zatim Zakona o

političkim strankama, kojim se, recimo, značajno otežava nastanak novih političkih snaga i favorizuju postojeće partije sa oformljenom infrastrukturom, kao i pitanje mnogih drugih spornih zakona. Takođe, referendum poništenja snažno utiče na delovanje partija i njihovo vršenje vlasti. Njegova funkcija je usmeravajuća i opominjuća; većina birača koja se izrazila protiv određenog pravnog rešenja, istovremeno šalje poruku partijama da u budućnosti „amortizuju“ svoje partokratske tendencije.
		Milan Popović, Sikstina, kolaž, 1994.

Birači se na referendumu poništenja izjašnjavaju o konkretnom pitanju, ili nekolicini pitanja, te time mogu da naprave snažan proboj u nekoj zakonskoj oblasti. S druge strane, prilikom glasanja na izborima, ti isti birači biraju samo između partija sa agregiranim spiskovima stavova po određenim pitanjima, te su prinuđeni da iste prihvataju onako „đuture“. Ukoliko imamo u vidu da same partije postižu konsenzus najčešće u apologiji partokratskih pravila igre, dobijamo zatvoren krug. Stoga ističem vrednost ovog političkog oruđa koje na našoj političkoj sceni može da pokrene građane na političku participaciju, da razgrne žabokrečinu, a partijske žabe natera da malo izađu iz vode.

Koji su potencijalni problemi referenduma poništenja? Možemo ih istaći nekoliko. Recimo, referendum može dovesti do prekomernog mešanja u rad parlamenta, ukoliko bi se građani prečesto odlučivali na ovakve pokušaje menjanja zakonskog okvira. Ipak, takva hiperaktivnost (koja, iako živimo u političkoj apatiji, uopšte nije nezamisliva, budući da se građani vrlo lako mogu aktivirati kada na nešto mogu neposredno uticati) se može obuzdati predviđanjem značajnijeg broja potpisa neophodnih za raspisivanje referenduma, kao i kvoruma za uspešnost referenduma. Dakle, pažljivim institucionalnim inženjeringom mogao bi se kreirati plebiscitarni mehanizam koji služi samo za krupne promene (ili tzv. kritične slučajeve), nipošto za dnevnopolitička prepucavanja i opstrukcije. Zatim, ustavom bi se mogle ograničiti oblasti u kojima je dozvoljeno ukidati pravne akte i njihove delove. Italijanski ustavotvorac je onemogućio ukidanje ustavnih zakona, zakona čija se sadržina vezuje za delovanje ustava, te finansijskih zakona, zakona o amnestiji, kao i zakona koji dozvoljavaju ratifikaciju nekog međunarodnog ugovora. Stoga se građani ne mogu mešati u ustavnu materiju, niti u osetljiva pitanja kao što su državne finansije itd. Na našem budućem ustavotvorcu bi bilo da sagleda pomenute oblasti i eventualno dopuni (ipak, ne previše) ovaj spisak zahteva italijanskog ustava.
Treba pomenuti i da svaki zahtev prolazeći kroz sito dve vrhovne italijanske sudske instance treba da zadovolji određene kriterijume, a pre svega da bude funkcionalno izvodljiv i poštuje ustavni poredak. Time što Ustavni sud ima poslednju reč u raspisivanju referenduma odagnava se strah konstitucionalizma od potencijalno tiranske ili diskriminatorske volje referendumske većine. Naravno, pokretanje antipartokratskih promena zahteva i jak, nezavisan Ustavni sud u Srbiji, poput onog italijanskog; nipošto se ne sme zaboraviti koliko jedna ustanova zavisi od drugih. Imajući u vidu epizode sa samoproglašavanjem pomenutog suda nenadležnim za tumačenje određene ustavne odredbe i sličnim slučajevima, skeptičan stav prema nezavisnosti Suda i izvodljivosti referenduma poništenja po nekim pitanjima nije nerazumljiv. Ipak, koncizan, pravno moguć i unutrašnje koherentan zahtev za ukidanjem, neporecivo u skladu sa ustavnom materijom, Ustavni sud bi vrlo teško mogao odbiti. Ukoliko i zamislimo takav ishod, ne mora biti u pitanju, dugoročnije gledajući, poraz, budući da izražena građanska inicijativa može imati ulogu katalizatora političkih promena; na primer, neke partije će, u borbi za glasovima, modifikovati svoj stav prema javnom mnjenju, što svakako jeste određena dobit.
Ukoliko bi se uvela ustanova referenduma poništenja, sigurno je da bismo bili svedoci saglasnosti građana o neophodnosti ukidanja pojedinih ozakonjenih zloupotreba; uz svu ideološku polarizaciju, građani Srbije su složni kad je reč o generalnim ocenama etičnosti partija i mnogih zakonskih rešenja koja nam nude. Na kraju, naglasio bih da postoje i brojne druge institucije u savremenim demokratijama koje možemo promišljati, procenjivati, i potencijalno implementirati u naš ustavni i politički sistem. Ne sme se dopuštati opstajanje političke matrice koja potvrđuje da se „Srbi uče na greškama, a Englezi na Oksfordu“; ukoliko mnogi u Srbiji samo nauče da uče na iskustvima drugih, to će im zaista biti jedna velika škola.