Dugo odlagani zakon o imovini lokalnih vlasti

Reforma lokalne samouprave

Srbija je jedina zemlja u Evropi čije lokalne vlasti nemaju imovinu

Vraćanje imovine lokalnoj samoupravi, koja joj je oduzeta 1995. godine, predstavlja izuzetno važan reformski potez koji se odlaže od 2000. godine. Ovo odlaganje je jedan od najboljih indikatora nedovoljne spremnosti za reforme većine dosadašnjih vlada.
Evropska Povelja o lokalnoj samoupravi uređuje da lokalne vlasti moraju imati pravo na imovinu radi realizacije svojih poslova i funkcija. Imovina je preduslov autonomije lokalnih vlasti i bez svojine se ne može zamisliti ni ostvarivanje ostalih prava kao što su:
• pravo građana na lokalnu samoupravu i na usluge koje im taj nivo vlasti obezbeđuje (članovi 3 i 4),
• pravo raspolaganja dovoljnim, stalnim i sigurnim finansijskim sredstvima za obavljanje poslova (član 9) ili
• pravo na udruživanje (član 10) itd.
Kongres Lokalnih i regionalnih vlasti Evrope je još 2001. svojom Preporukom broj 104 pozvao Republiku Srbiju da lokalnim vlastima zakonom obezbedi puna svojinska ovlašćenja. I pored toga, i postojanja dva veoma pristojna modela zakona, Srbija do danas nije vratila imovinu lokalnim vlastima. Ona je jedina zemlja u Evropi čije lokalne vlasti nemaju imovinu.

Zakon koji lokalnoj samoupravi vraća oduzetu imovinu predstavlja osnov za realizaciju nadležnosti i poslova lokalnih vlasti i posebno kompleksnijih poslova, kao što je podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja. U tom smislu, ovaj zakon predstavlja značajan doprinos jačanju lokalnih vlasti i razvojnih potencijala Srbije.
Izrada i usvajanje ovog zakona nisu smeli čekati ni 2002. godinu. Naime, još pri izradi modela zakona o lokalnoj samoupravi tokom 2001, koji je vratio imovinu lokalnoj vlasti (član 5), zahtevano je da se iz teksta izbaci odredba da opština ima imovinu. Premijer Đinđić je tada zauzvrat obećao da će jedan od prvih narednih zakona biti baš taj, ali ovaj zakon tokom njegovog mandata nije urađen.
Lokalne vlasti su imale mnoge probleme u funkcionisanju zbog nedostatka imovine. Lokalne vlasti, investitori, stručnjaci i brojni međunarodni i domaći akteri su u mnogim prilikama ukazivali na neodrživost ovakvog stanja i neophodnost promene. Proces lobiranja za promenu ovog stanja bio je dugotrajan i bogat aktivnostima: urađene su brojne studije, urađen je model zakona, organizovane su brojne promocije širom Srbije, napravljen je veliki broj okruglih stolova i razrešena su sva stručno i politički sporna pitanja. Trideset četvrta skupština Stalne konferencije gradova i opština u decembru 2004. jednoglasno je usvojila model ovog zakona i zahtevala njegovo hitno stavljanje na dnevni red Skupštine Srbije, a većina (preko 90%) svih predstavnika lokalnih vlasti, bez obzira na partijsku pripadnost, je potpisala Peticiju za vraćanje imovine lokalnim vlastima. Čitava 2005. je prošla u lobiranjima, prezentacijama ovog zakona po opštinama Srbije, u Skupštini, kao i u političkim pregovorima u ministarstvima i vladi. U ovom periodu premijer je bio Vojislav Koštunica i on je uporno prelazio preko ove teme. Ministar za državnu upravu i lokalnu samoupravu bio je Zoran Lončar i on je bio najuporniji u odlučnom odbijanju da se lokalnim vlastima vrati imovina, što je s obzirom na njegovo visoko rangiranje u vladi zaista moglo da se tretira i kao strategija vlade i premijera. Ministri i funkcioneri G 17 + su se jedini zdušno zalagali za ovu reformu, ali bez efekta. Uvođenje ovog zakona u skupštinsku proceduru je uporno odlagano.
Konačno je tadašnji predsednik Skupštine Srbije Predrag Marković sa grupom poslanika krajem novembra 2004. potpisao Nacrt zakona otvarajući ga za potpis i ostalim poslanicima čime Nacrt prerasta u Predlog zakona. Najavljeno je njegovo stavljanje na dnevni red Skupštine tokom decembra, ali je antireformska struja uspela da zakon nestane u nekoj od skupštinskih fioka, što je još jedan indikator da uske partijske klike donose osnovne odluke i bez problema ignorišu jasno, demokratskim putem iskazane stavove svih lokalnih vlasti u Srbiji, kao i velikog broja građana koji su se uključivali u debate i javne rasprave.
Ustav Republike Srbije (2006) garantuje pravo lokalnim vlastima na imovinu. Međutim, i ovo se može tumačiti kao tek jedan od formalnih ustupaka javnosti, jer zakon do danas nije usvojen niti se pominje.

Do 1990. lokalne vlasti u Jugoslaviji su imale imovinu i veliki deo te vrednosti je nastao i direktnim ulaganjem građana putem samodoprinosa u izgradnju infrastrukture i brojnih objekata. Lokalnim vlastima je 1995, Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije, oduzeta sva imovina bez obrazloženja i bez ikakvog obeštećenja – proglašena je svojinom Republike Srbije. Uspostavljen je centralizovan sistem upravljanja imovinom koju koriste gradovi i opštine. Lokalnim vlastima je ostavljeno pravo korišćenja imovine, ograničeno im je raspolaganje, ali su im ostavljene sve obaveze pokrivanja troškova tekućeg i investicionog održavanja.
Po tom režimu, lokalne vlasti za svaki akt raspolaganja imovinom (pribavljanje, otuđenje, prenos prava korišćenja, uspostavljanje hipoteke, davanje u zakup ili raskid zakupa) moraju da pribave saglasnost Republičke direkcije za imovinu. Direkcija, po pravilu, na te zahteve ne odgovara i procedura traje jako dugo. Kako u Srbiji reforme javne (državne)

uprave nisu dovele do uvođenja principa ćutanja administracije, kojim bi ovako bahato ponašanje administracije (ćutanje), po isteku određenog perioda, značilo potvrdu zahteva podnosioca molbe, lokalne vlasti su u veoma nezavidnoj situaciji. Studija koju su 2005. uradili Ekonomski institut i Institut G 17 + ukazuje da skoro 70% svih zahteva lokalnih vlasti ne bude uzeto u razmatranje, dok se za ostalih 30% na rešavanje u proseku čeka 3 godine i 10 meseci! Od svih rešenih slučajeva izuzetno mali procenat (ispod 10%) odobrava molbu i zahtev lokalnih vlasti: zahtevi se uglavnom odbijaju! Ovaj način rada blokira elementarno funkcionisanje lokalnih vlasti i stalni je izvor konflikata, neracionalnosti i neefikasnosti u radu. Bez svojine,

lokalne vlasti ne mogu efikasno obavljati svoje poslove, a posebno ne mogu podsticati ekonomski razvoj, privlačiti investicije i podstaći otvaranje novih radnih mesta, što su razvojni prioriteti Srbije i najvažnija potreba građana.
Studijom urađenom 2005. izračunata je i finansijska šteta koju je društvo imalo jer opština nije vlasnik imovine. Obračunati su pre svega gubici direktnih investicija i šteta od brojnih propalih razvojnih projekata. Na osnovu tih proračuna, do 2005. smo kao društvo izgubili oko 1,3 milijarde evra i više hiljada radnih mesta, da bi svaka naredna godina donosila najmanje još novih 103 miliona evra gubitaka.
Ni bogate zemlje ne bi smele ignorisati ovakve pokazatelje, ali političari u Srbiji, u kojoj je preko trećine stanovnika nezaposleno i u kojoj 70% stanovništva živi na rubu siromaštva, dozvoljavaju sebi pravo da bahato i neodgovorno ignorišu ove podatke održavajući uporno status quo zarad kontrole partijskih vrhova nad imovinom i radi obezbeđivanja grupnih interesa.
Ovo je realna slika naše stvarnosti i nedostatka odgovornosti za razvoj zemlje. Ona svedoči o nedostatku strategije razvoja države, koja uporno hoće da obavlja operativne poslove lokalnih vlasti, a propušta da podiže kapacitet za poslove za koje je ona nezamenljiva (izrada kvalitetnih baza podataka, koordinacija, povezivanje sa svetom, ponuda obilja informacija za sve aktere u Srbiji o mogućim komparativnim razvojnim prednostima naše zemlje na svetskom tržištu, građenje pozitivnog imidža itd.). Pitanje vraćanja imovine lokalnim vlastima je jedan od slučajeva na kojima se slikovito vidi zašto Srbija ide ovako sporim tempom kroz reformske i tranzicione procese i zašto bukvalno mili prema evropskim integracijama.

Model zakona o imovini lokalne samouprave napravio je PALGO centar (prva verzija 2004, a druga 2006) uz finansijsku podršku LGI iz Budimpešte, a nadalje je čitav projekat podrške i promocije ovog zakona finansirao i organizovao SLGRP uz aktivno učešće SKGO.
Ovaj zakon treba da ispravi postojeće stanje i obezbedi da lokalne vlasti ponovo steknu imovinu i dobiju puna prava raspolaganja nad njom.
Zakonom je pre svega razgraničena imovina države, Pokrajine Vojvodine i lokalnih vlasti, dajući pravo svim nivoima da pokrenu proceduru za sticanje prava na imovinu. Posebno se otvara mogućnost da JKP ponovo steknu osnovni kapital na preduzeću, koji je pre 1995. bio njihov i po pravilu se dalje uvećavao. Zakon precizno definiše dobra od opšteg interesa, javna dobra, dobra u opštoj upotrebi, u zajedničkoj upotrebi itd. ulazeći u izuzetno detaljno razgraničavanje i regulisanje specifičnosti režima svake od ovih vrsta. Posebno se izdvajaju nepokretnosti i mreže. Ovaj model zakona uvodi čak i proceduru klasifikacije i deklasifikacije svojinskih ovlašćenja kojima se dobra iz jednog svojinskog režima mogu prevoditi u drugi.
Zakonom opština dobija mogućnost da ponovo postaje vlasnik celokupne imovine javnih preduzeća, uključujući i komunalnu infrastrukturu izuzev osnovnog kapitala koji pripada javnim preduzećima.
Lokalnim vlastima se daje pravo iskorišćavanja (uključujući i pravo ustupanja tog prava) nad prirodnim bogatstvima od lokalnog značaja. Zakon ne dira u dobra koja su od republičkog značaja.
Zakon se opredelio za model sticanja dobara i imovine jer je mehaničko vraćanje otežano nepostojanjem evidencije. Uvodi se sistematična, pravedna i izvodiva procedura sticanja imovine koju je opština imala i koju koristi (može je uzeti natrag ako je želi), kao i sticanje i drugih dobara na koja bi imala prava.
Postupak sticanja imovine je detaljno razrađen. Opština stiče imovinu na tri načina:
a) Lokalna vlast pokreće inicijativu i podnosi zahtev za vraćanje određene imovine. Taj zahtev je pravno i stvarno utemeljen te je prihvatljiv za državu.
b) Ukoliko postoje određeni pravni, statusni i drugi problemi otvara se proces pred posebno formiranim organom – komisijom. Komisiju čine tri člana: jedan predstavnik države, drugi lokalne vlasti i treći je ličnost za koju se ova dva člana dogovore. Analize koje su urađene radi merenja moguće efektivnosti ovih procedura ukazuju da će u razrešavanju imovinskih pitanja u najvećem broju slučajeva prethodne dve procedure biti dovoljne.
c) U najsloženijim situacijama, kada komisija ne može da razreši problem, on se rešava u postupku pred redovnim sudom.
Model zakona je posebno uredio postupak redovnog raspolaganja imovinom, želeći da se poveća odgovornost svih aktera u raspolaganju imovinom. Ova rešenja uvode varijante raspolaganja imovinom male vrednosti ili raspolaganja imovinom na osnovu specijalne pogodbe, za situacije u kojima postoje razlozi u javnom interesu da se odstupi od redovnog postupka. Zakon je predvideo i posebne odredbe kojima se preventivno deluje radi sprečavanja mogućih zloupotreba i korupcije u procesu otuđenja imovine.
Jedan o važnih doprinosa ovog modela zakona je uvođenje javnih registara imovine kojima bi se konačno obezbedilo uvođenje evidencije celokupne imovine što je preduslov za uvođenje reda u ovoj oblasti. Zakon bi pojačao odgovornost u raspolaganju imovinom jer uvodi obavezu javnog nadmetanja pri prometu imovinom i detaljnu budžetsku kontrolu. Ovaj sistem bi obezbedio lokalnim vlastima neophodne instrumente za uspešnu realizaciju svojih nadležnosti i poslova i dao šansu da one postanu važni motori razvoja društva.

Brojne studije koje se bave merenjem i procenom ritma i kvaliteta reformskih promena političkog i ekonomskog sistema upravo potvrđuju razloge ovakvog stanja u Srbiji. Jedan od dobrih mernih instrumenata je BTI Indeks (the Bertelsmann Transformation Index) koji ima statusni indeks i indeks menadžmenta i oba su zasnovana na dubinskoj proceni stanja u 125 zemalja. Za ovu analizu je interesantno porediti vrednosti Srbije sa ostalim tranzicionim zemljama. Ocene se daju u rasponu od 5 (najslabije) do 10 (najbolje).
Rezultati ovih istraživanja ukazuju na osnovne reformske slabosti sistema u kojem je moguć paradoks tako upornog odlaganja vraćanja imovine lokalnim vlastima. Sistem u Srbiji ima sledeće slabosti: slabo razvijen sistem podele i ravnoteže vlasti, slabe institucije, slaba pravna država, partokratija, slab kvalitet funkcionisanja sistema, naglašena hijerarhija i nedostatak partnerskih odnosa između države i lokalnih vlasti, slaba koordinacija, nedostatak strateškog planiranja, slaba efikasnost u korišćenju sredstava, velika marginalizacija (ili slaba participacija građana) itd. Tek korigovanjem ovih slabosti i pitanje imovine će biti razrešeno.

	Snežana Đorđević, profesor Fakulteta političkih nauka