Republika - Glasilo gradjanskog samooslobadjanja

I Predlog zakona o političkim strankama sadrži odredbe koje deluju povratno (retroaktivno). Ustav Republike Srbije, u članu 197, sadrži načelnu zabranu povratnog (retroaktivnog) delovanja zakona i drugih opštih akata:

Kao što se vidi, u čl. 197 st. 1 Ustava, ustanovljen je princip načelne zabrane retroaktivnosti. Ratio legis zabrane retroaktivnosti leži u pravnoj sigurnosti, tj. u obavezi pravnog poretka da poštuje stečena prava pravnih subjekata. Od principa zabrane retroaktivnosti zakonodavac može odstupiti samo izuzetno. Izuzetak od zabrane retroaktivnosti sadržan je u čl. 197 st. 2 Ustava Republike Srbije: samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona. Da bi se od zabrane retroaktivnosti odstupilo potrebno je, po citiranoj ustavnoj normi, kumulativno ispunjenje sledećih uslova: (1) retroaktivno dejstvo mogu imati samo pojedine odredbe zakona, što znači da te odredbe moraju biti izričito određene (identifikovane); (2) da bi određene pojedinačne odredbe zakona imale povratno (retroaktivno) dejstvo, za to dejstvo mora biti utvrđen opšti interes; (3) taj interes se utvrđuje u postupku donošenja zakona.

II Odredba člana 43 Predloga zakona o političkim strankama, a preko ove odredbe, gotovo sve materijalne norme sadržane u Predlogu imaju povratno dejstvo. Ovom odredbom propisano je sledeće:
Političke organizacije upisane u Registar političkih organizacija prema Zakonu o političkim organizacijama (Službeni glasnik SRS broj 37/90 i Službeni glasnik RS br. 30/92, 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05), kao i one koje su upisane u Registar udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija prema Zakonu o udruživanju građana u udruženja, društvene organizacije i političke organizacije koji se osnivaju za teritoriju Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (Službeni list SFRJ broj 42/90 i Službeni list SRJ br. 16/93, 31/93, 41/93, 50/93, 24/94, 28/96 i 73/00), nastavljaju sa radom ako u roku od šest meseci od dana početka primene ovog zakona usklade svoj statut i druge opšte akte sa odredbama ovog zakona i podnesu prijavu za upis političke stranke u Registar.
Političke organizacije iz stava 1 ovog člana dužne su da uz prijavu za upis političke stranke u Registar podnesu: po dva primerka programa i statuta, akt o izboru, odnosno imenovanju zastupnika političke stranke i druge akte donete u postupku usklađivanja, kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci, koje sadrže overu potpisa, najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8 i 9 ovog zakona.
Političke organizacije koje ne postupe saglasno st. 1 i 2 ovog člana brišu se iz Registra političkih organizacija i Registra udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija i gube status pravnog lica.

pod novim uslovima koji se odnose na broj potpisa, čime i ova odredba zadobija povratno dejstvo).
(2) U st. 2 čl. 43 Predloga propisano je podnošenje prijave, određenog broja primeraka programa i statuta, akta o izboru, odnosno imenovanju zastupnika političke stranke, izjave članova stranke uz overu potpisa u broju koji predstavlja minimum za osnivanje političke stranke. Na ovaj način, retroaktivno se imaju primeniti: član 2 (koji definiše opšti pojam političke stranke), čl. 3 (koji za predmet ima uređenje političke stranke nacionalne manjine), čl. 4 (koji uređuje način delovanja političke stranke), čl. 8 (koji određuje donošenje osnivačkog akta na osnivačkoj skupštini), ponovo čl. 9 (koji uređuje sadržinu osnivačkog akta), čl. 10 (koji uređuje sadržinu izjave osnivača o osnivanju političke stranke, sa jedinstvenim matičnim brojevima članova osnivača, potvrdu o overi potpisa itd.), čl. 13 (koji uređuje način određivanja i svojstva zastupnika političke stranke).
(3) Stav 3 čl. 43 Predloga određuje sankciju za slučaj da postojeće stranke ne postupe u smislu stavova 1 i 2 ovog člana – sankcija se sastoji u brisanju iz registra stranke i u gubitku njenog pravnog subjektiviteta.

Kao što se vidi, čl. 43 Predloga, smešten je u poglavlje prelaznih i završnih odredaba. Ova odredba, naizgled proceduralnog, a suštinski materijalnog karaktera čini retroaktivnim članove: 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 19 i 32 Predloga zakona. Van domašaja retroaktivnosti ostale su samo odredbe čl. 1 (koji ima za predmet određivanje sadržine zakona), čl. 5 (koji bi se imao odnositi na buduće političke stranke), čl. 6 (koji uređuje načelo javnosti, ionako propisano drugim zakonima), čl. 7 (koji uređuje princip ustavnosti i zakonitosti delovanja političke stranke, ionako uređen Ustavom i drugim zakonima), čl. 14 (koji uređuje dostupnost podataka, uređenu drugim zakonima), 16, 17 i 18 (koji imaju za predmet naziv, skraćeni naziv i vizuelni identitet i tehničkog su karaktera). Članovi 20–30 Predloga su procesnog karaktera, a kod procesnih odredaba se pitanje retroaktivnosti rešava tzv. trenutnim dejstvom zakona. Prema tome, gotovo sve materijalne odredbe, sa izuzetkom onih koje imaju tehnički karakter ili su i inače sadržane u Ustavu i drugim zakonima – imaju retroaktivno dejstvo, što je suprotno čl. 197 st. 2 Ustava, prema kojem samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo.
Navedene retroaktivne odredbe, uzete zajedno, dovode zapravo do ponovnog osnivanja (reosnivanja) već postojećih političkih stranaka, koje imaju pravni subjektivitet (svojstvo pravnog lica), te ako ne ispune uslove iz novog zakona, već stečeni pravni subjektivitet gube. Radi se, dakle, o školskom primeru retroaktivnog dejstva ne pojedinih odredaba već suštinskih materijalnih odredaba predloga zakona o političkim strankama.

III Naročito valja imati u vidu da su političke stranke udruženja nastala na osnovu ustavne slobode udruživanja, kao neotuđivog ljudskog prava. Sloboda udruživanja uređena je u čl. 55 Ustava Republike Srbije:
Jemči se sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja.
Udruženja se osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom.
Zabranjena su tajna i paravojna udruženja.
Ustavni sud može zabraniti samo ono udruženje čije je delovanje usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje.
Sudije Ustavnog suda, sudije, javni tužioci, Zaštitnik građana, pripadnici policije i pripadnici vojske ne mogu biti članovi političkih stranaka.
Kao što se može videti, sloboda udruživanja je ustavno pravo koje nije podvrgnuto zakonskim ograničenjima. Iz stava 2 navedene odredbe proističe da postojeće stranke, već upisane u registar u skladu sa zakonom, ne mogu biti podvrgnute drugim zakonskim ograničenjima, a naročito ne retroaktivnom delovanju zakona, koje je i inače zabranjeno članom 197 Ustava Republike Srbije.
Sloboda udruživanja, kao i ostala ljudska prava, po čl. 18 Ustava Republike Srbije, neposredno se primenjuju:
Ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno se primenjuju.
Ustavom se jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima. Zakonom se može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava.
Odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače se u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje.
Kao što se iz st. 2 ove odredbe može videti, zajemčena ljudska prava jesu prava koja se neposredno primenjuju na osnovu snage samog Ustava. Način ostvarivanja ljudskih prava može se propisati samo zakonom, ako je to Ustavom izričito predviđeno. Povodom slobode udruživanja uređene u čl. 55 Ustava, zakonsko uređenje može se odnositi samo na postupak vođenja registra. Već osnovana udruženja ne mogu gubiti stečena prava, a naročito ne pravni subjektivitet, ako su osnovana u skladu sa zakonom koji je važio u vreme njihovog osnivanja.
Član 20 st. 2 ustava Republike Srbije predviđa:
Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati.

Dostignuti nivo uživanja slobode udruživanja kao svoj minimum podrazumeva poštovanje stečenog pravnog subjektiviteta postojećih političkih stranaka. Gubitak stečenog subjektiviteta se, u čl. 43 i ostalim retroaktivnim članovima Predloga zakona o političkim strankama, stavlja u izgled ako protekne rok od šest meseci, a postojeće političke stranke se ne reorganizuju po novom zakonu, iako su pravni subjektivitet već stekle po ranijim zakonima, iako su tim pukim subjektivitetom ostvarile određen nivo uživanja slobode udruživanja.

IV Kao što se može videti iz onog što je izloženo u tač. I–III, reč je o masivnom retroaktivnom dejstvu brojnih i suštinski i materijalno važnih odredaba Predloga zakona o političkim strankama, što je protivno čl. 197 Ustava Republike Srbije.
Da li bi se mogao zamisliti opšti interes koji opravdava retroaktivno delovanje ovako velikog broja odredaba Predloga?
Najpre, valja konstatovati da je ustavni osnov za donošenje Zakona o političkim strankama, onako kako je prezentiran u obrazloženju – fingiran. U ovom delu obrazloženja, navodi se sledeće:
»Ustavni osnov za donošenje Zakona o političkim strankama sadržan je u odredbi člana 97. stav 1. tačka 2) Ustava Republike Srbije (‘Službeni glasnik RS’, broj 98/06), kojom se predviđa da Republika Srbija između ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i odredbi člana 55. stav 1. Ustava kojom se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja«.
Kao što se vidi, obrazloženje se poziva na uređenje slobode udruživanja sadržano u čl. 55 st. 1 Ustava. Međutim, odredba st. 1 jeste odredba neposredne primene – u njoj se uopšte ne pominje posredovanje zakona. Donošenje zakona se pominje u odredbi st. 2 čl. 55 i to samo u kontekstu zakonskog uređenja upisa u registar udruženja nastalih na osnovu slobode udruživanja i to bez prethodnog odobrenja. Čl. 43 Predloga zakona i ostali članovi, koji posredstvom čl. 43 retroaktivno deluju, propisuju naknadno odobrenje već registrovanih političkih stranaka, koje već uživaju pravni subjektivitet.
Potom se u obrazloženju primećuje da političko udruživanje uređuju relativno stari zakoni koji potiču iz različitog državnog i političkog okruženja u odnosu na današnje, što je tačno, ali ne opravdava donošenje zakona koji bi retroaktivno delovao. Jer, u odnosu na Predlog zakona, političko udruživanje i ostvarivanje slobode udruživanja, stari zakoni imaju liberalnije uslove od predloženog, što je paradoksalno.
Nadalje se u obrazloženju navodi sledeće:
»Tako veliki broj političkih organizacija upisanih u registre, u odnosu na broj političkih

poznate u uporednom pravu, ali ne retroaktivnim dejstvom zakona. Međutim, ovako kako je predočen, ovaj deo obrazloženja je protivrečan samom sebi – sa jedne strane se tvrdi da veliki broj političkih stranaka »doprinosi širenju sumnje u značenje i suštinu političkog pluralizma«, a sa druge se tvrdi da »Srbija ima dugu tradiciju imajući u vidu da su prve prave, organizovane političke stranke osnovane 1881. godine«. Da li se time želi reći da su postojeće stranke neprave, neorganizovane ili nešto drugo?
Na str. 16 obrazloženja, povodom čl. 43 rečeno je sledeće:
»Kao drugo, propisuje se postupak tzv. ‘preregistracije’ postojećih političkih organizacija, tako što se propisuje da one nastavljaju sa radom ako u roku od šest meseci od dana početka primene ovog zakona usklade svoj statut i druge opšte akte sa odredbama ovog zakona i podnesu prijavu za upis političke stranke u Registar. Takođe, propisuju se potrebna dokumenta koja se prilažu uz ovu prijavu za upis, uz istovremeno određenje da se političke organizacije koje ne postupe na navedeni način brišu iz registara i gube status pravnog lica«.
Ne radi se o postupku »preregistracije« političkih stranaka. Kroz privid »preregistracije« radi se o ponovnom osnivanju već osnovanih i registrovanih političkih stranaka, uz pretnju gubitka njihovog pravnog subjektiviteta, čime se dira u stečena prava na osnovu slobode udruživanja i omogućuje retroaktivno dejstvo novog Zakona. Za to retroaktivno dejstvo ni u jednom delu obrazloženja nije ponuđen, niti opisan opšti interes za retroaktivnost, kako to zahteva čl. 197 Ustava Republike Srbije.
No, nezavisno od ovakvog nedostatnog i kontradiktornog obrazloženja, ako predlagač smatra da novi zakon treba da deluje retroaktivno, mora u obrazloženju odrediti opšti interes koji bi imao nalagati da pojedine odredbe zakona deluju retroaktivno. Da li je smanjivanje broja političkih stranaka – opšti interes? Da li smanjivanje broja političkih stranaka ima prednost u odnosu na ustavnu slobodu udruživanja, priznatu i međunarodnim aktima koje je Srbija potpisala i ratifikovala? Za mene nema sumnje da je odgovor na ovo pitanje odrečan.

V Zato formalno pokrećem pitanje retroaktivnog dejstva članova 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 19, 32 i 43 Predloga zakona o političkim strankama.