Ustavni cilj »partijskog« mandata

Nedavni izbori u Srbiji sprovedeni u uslovima političke podeljenosti i nestabilnosti našeg društva doneli su i formalno, premda očekivano, izborni rezultat na ivici dve gotovo jednake, ideološki i vrednosno suprotstavljene političke polovine jedne Srbije.
Postizborna političko-koaliciona dešavanja otvorila su poslednjih dana i jedno značajno političko, ali istovremeno par excellence ustavnopravno pitanje. To je pitanje prirode poslaničkog mandata stečenog predizbornim koalicionim nastupom više političkih stranaka na izborima, kojem se poslednjih dana posvećuje značajna pažnja u krugovima stručne i političke javnosti.

Često citirana, osporavana i branjena, odredba člana 102. stav 2. Ustava Republike Srbije iz 2006. godine zvuči cinično: »Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika«. Pri tom, poznato je da se ta »sloboda« poslanika u smislu ustavne norme realizuje putem tzv. blanko ostavki koje poslanici potpisuju odmah prilikom kandidovanja, čime se politički i moralno obavezuju da će ostati lojalni programu stranke na čijoj listi su izabrani. Poznato je, takođe, da je prilikom donošenja novog ustava, ustavotvorac bio poučen negativnim iskustvima u parlamentarnoj praksi sa tzv. klasičnim slobodnim mandatom poslanika pod Ustavom iz 1990. godine, koji je posebno afirmisan Odlukom Ustavnog suda RS IU broj 197/02 (SG RS br. 57/2003), kojom je bila utvrđena neustavnost zakonskog osnova gubljenja mandata narodnog poslanika zbog prestanka njegovog članstva u političkoj stranci ili koaliciji na čijoj izbornoj listi je izabran. Takva situacija, naime, bila je predviđena u članu 88. stav 1. tačka 1. i dalje važećeg Zakona o izboru narodnih poslanika (SG RS br. 35/2000, 57/2003, 72/2003, 75/2003, 18/2004, 101/2005 i 85/2005).
Polazeći od tipa proporcionalnog izbornog sistema i njemu svojstvene tehnike kandidovanja i izbora putem stranačkih lista i težeći da obezbedi veću stabilnost mandata narodnih poslanika, ali i da izbegne loša iskustva sa zloupotrebama slobodnog mandata poslanika zbog učestalih otkazivanja njihove političke lojalnosti strankama na čijim izbornim listama su bili izabrani, Ustav iz 2006. godine u članu 102. stav 2. čini korak u suprotnom smeru u odnosu na navedenu odluku Ustavnog suda, pri čemu mandat poslanika i formalno vezuje za političku stranku, na uštrb njegove slobode. O ovom novom ustavnom rešenju svoj stav je prilikom razmatranja novog ustava Srbije iznela i Venecijanska komisija za demokratiju putem prava Saveta Evrope, ukazujući na prevelike ustavne mogućnosti »kontrole« mandata poslanika, suprotno principu slobodnog mandata u evropskoj praksi. Otuda se, tim pre, kao značajno postavlja pitanje ustavnih granica partijske kontrole mandata.
Po našem mišljenju, Ustavom utvrđena vezanost poslaničkog mandata za političke stranke dimenzionirana je samim načelima Ustava: članom 2. koji utvrđuje da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana, kao i članom 5. stav 4. po kojem političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi. Ovde treba imati u vidu i princip zabrane diskriminacije utvrđen u članu 21. stav 3. Ustava po kojem je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, pored ostalog, i po osnovu političkog ili drugog uverenja. Time su Ustavom postavljene jasne granice tzv. partijskog mandata.
Prilikom ovakvog ustavnog opredeljivanja karaktera poslaničkog mandata, ustavotvorac je imao u vidu dve suprotne tendencije svojstvene samoj prirodi predstavničke demokratije – tradicionalni princip slobodnog mandata poslanika kao predstavnika birača i realnost savremene demokratije da poslanik stiče mandat putem izbora ne samo na osnovu saglasnosti i poverenja birača, nego i na osnovu vernosti partiji koja ga je kandidovala i zahvaljujući čijem političkom programu je lista dobila poverenje birača na izborima.

Ako je mogućnost »raspolaganja« mandatima poslanika od strane političkih stranaka nesporna, takva mogućnost je za izborne koalicije više političkih stranaka ustavno uveliko sporna. Jer i tu su, opet, stranke članice koalicije, prema slovu ustavne norme, »gospodari« poslaničkog mandata. Kako još uvek zakonski nisu regulisani »uslovi određeni zakonom« koji se pominju u navedenoj ustavnoj odredbi, jer nije izvršeno usklađivanje izbornog zakonodavstva sa novim Ustavom, to ustavna odredba člana 102. stav 2. pominjanjem explicite samo političke stranke, a ne i koalicije, ustavnopravno,

praktično isključuje mogućnost sankcionisanja poslanika u vidu oduzimanja mandata zbog otkazivanja lojalnosti izbornoj koaliciji. A pitanje je, takođe, i da li bi, sa stanovišta Ustava, eventualno zakonsko »proširivanje« ustavne norme u tom smeru bilo moguće, odnosno da li bi to značilo neustavno »dopisivanje« Ustava zakonom? Ovako, po našem mišljenju, postojeće ustavno rešenje ne bi se moglo primeniti na situaciju otkazivanja lojalnosti poslanika, odnosno njegove partije izbornoj koaliciji, jer se ono odnosi samo na situaciju kada poslanik otkazuje lojalnost partiji koja ga je kandidovala na izborima. Udružujući se u koaliciju, politička stranka ne gubi svojstvo subjekta političkog delovanja u smislu Ustava, a kandidat partije za poslanika postaje kandidat koalicije na izborima prethodnim nominovanjem od strane svoje političke

stranke koja ulazi u predizborni savez, pa je, ustavnopravno, samo ona i vlasna da ga liši mandata u slučajevima određenim zakonom. Jer da je ustavotvorac hteo da predvidi i mogućnost sankcionisanja poslanika u vidu prevremenog prestanka mandata i zbog nelojalnosti (predizbornoj) koaliciji, dakle ne samo političkoj stranci, onda bi u Ustavu, u članu 102. stav 2. in fine stajalo: »... na raspolaganje političkoj stranci, odnosno koaliciji na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika«.
Ustavni cilj navedenog rešenja jeste kako u partijskom disciplinovanju poslanika ograničavanjem mogućnosti njihovih postizbornih prebega i neprincipijelnih koaliranja mimo izbornog programa zahvaljujući kojem je lista dobila poverenje birača, ali istovremeno, opet, i u interesu narodne suverenosti, volje birača i njihovog izbornog prava. A svaka izborna koalicija za sebe, sa stanovišta političke veštine, zna da joj je, mereno stepenom političke isplativosti na nekim narednim izborima, preporučljivije zajedničko i postizborno delovanje na temelju programa za koji je dobila poverenje birača na izborima. U pogledu drugačijeg regulisanja pitanja vezanosti poslaničkog mandata u koalicionim sporazumima, takva politička mogućnost svakako postoji, ali treba voditi računa da li su takva eventualna rešenja saglasna vrhovnim načelima ustavnosti, narodne suverenosti i demokratskog narodnog predstavništva. Treba voditi računa da se ustavni cilj partijski ograničenog poslaničkog mandata u interesu volje birača ne pretvori u svoju suprotnost, u puko sredstvo »partijskog« mandata suprotno volji birača. Mada, naposletku, podsećamo i na reči jednog od teorijskih utemeljivača predstavničke demokratije Džona Stjuarta Mila (John Stuart Mill) u njegovom čuvenom traktatu »O predstavničkoj vladi«, da je pitanje karaktera i sudbine poslaničkog mandata uvek u istoriji bilo manje pitanje prava, a više »ustavnog morala«, odnosno »etike predstavničke vlade«.

	Nenad Vuković