homepage
 
396-397
  
Republika
  
Društvo i država
Arhiva
O nama
About us
mail to Redakcija
mail to web master
 

 

  

Dominantna i marginalna korupcija*

Borba protiv korupcije u Srbiji 2000-2006. godine

 

  
Makijaveli: "Stalno ću brinuti o sudbini naroda. Moja vlada će mu naći posao".
Monteskje: "Pustite narod da se sam snađe, to je bolje. Radnička klasa koja se oslanja na državu pada u poniženje, gubi svoju energiju, svoj polet, svoju intelektualnu snagu. Vezivanje uz državne jasle baca radnike u neku vrstu ropstva, iz koga ne mogu da se izbave a da ne unište samu državu.
Vladajte umereno, pravično, vladajte u najmanjoj mogućoj meri, i narod neće ništa od vas tražiti, jer mu nećete biti ni potrebni".
Dijalog u paklu između Makijavelija i Monteskjea, Moris Žoli, 1864

.U literaturi o korupciji i demokratiji postoji saglasnost da svaka vlast teži da bude neograničena i u službi posebnih interesa vlastodržaca, dok demokratija nastoji da je ograniči normama (moralnim i pravnim), institucijama i procedurama kako bi bila u funkciji javnih interesa društva, države i građana. Poznato je, takođe, da se i razvijeno društvo, složene i relativno stabilne strukture demokratskog poretka takođe suočavaju sa korupcijom, ali kao sa marginalnom pojavom, dok je ona dominantna tamo gde je društvo nerazvijeno, struktura nestabilna a demokratski poredak tek u začetku. I u zemljama u "tranziciji", ma koliko bile (ne)razvijene, kada su ustavno konstituisane kroz demokratski poredak, korupcija ima status manje ili više marginalne pojave.

Dva lika korupcije u Srbiji
Problem korupcije u Srbiji danas se bitno razlikuje ne samo od razvijenih i demokratski uređenih država, nego i od mnogih zemalja koje se nalaze u "tranziciji". Ta razlika nije samo posledica nasleđenih uzroka nego i rezultat nedavnih ratova - nasilja, zločina i pljačke - izolacije i sankcija. Tada je nastajao i učvršćivao se režim vlasti koji je uklonio gotovo sva važnija ograničenja vlasti tražeći svoj legitimitet u tobože višim, nacionalnim interesima. Takav legitimitet vlasti prihvatio je i znatan deo stanovništva, lišavajući se ambicije da vlast ograničava i kontroliše. Lojalnost takvoj vlasti olakšavala je kakvo-takvo preživljavanje, čak je pružala izvesne mogućnosti učešća, makar i minimalnog, u deobi ratnog plena (o tome rečito svedoči, recimo, više miliona ugovora o štednji kod piramidalnih banaka). U takvim okolnostima svako ko se domogne vlasti ignoriše njena demokratska ograničenja, uvažavajući jedino faktički "odnos snaga", legalizovan rejtingom u javnom mnenju i povremenim izborima.
O karakteru i razmerama korupcije za vreme vladavine Slobodana Miloševića najbolje se može svedočiti na primeru Savezne uprave carina (SUC) i rada njenog dugogodišnjeg direktora Mihalja Kertesa. Podaci se daju na osnovu Zapisnika Saveznog budžetskog inspektorata1 koji je sačinjen nakon izvršene kontrole 2001. godine (prva kontrola posle sedam godina, jer od 1994. godine kontrola nije vršena, odnosno bila je sprečavana). Na Zapisnik o izvršenoj kontroli primedbe su dali i tada bivši direktor i načelnik odeljenja SUC za naplatu prihoda, ne osporavajući navode, ali navodeći da su radili po nalogu "državnog vrha".
Kontrolom je utvrđeno da je od maja 1994. do oktobra 2000. godine carina, umesto uplate u savezni budžet, nezakonito trošila sredstva sa prihodnih računa, zadržavala gotov novac (dinare, devize, zlatnike), nezakonito oslobađala od plaćanja carine i drugih uvoznih dažbina, nezakonito odlagala plaćanje dažbina, nezakonito propisivala i naplaćivala posebnu vrstu carinske dažbine i znatan deo sredstava utrošila na kupovinu stanova koji su takođe nezakonito dodeljivani i otkupljivani. Sa prihodnih računa carine, umesto uplate u savezni budžet vršene su isplate velikom broju pravnih lica, raznim organizacijama i podizana je gotovina. Računi državne carine faktički su bili isključeni iz sistema državnih finansija i služili su za finansiranje uskog kruga ljudi oko državnog vrha, za prikupljanje gotovog novca koji je ili potrošen u zemlji ili iznet u inostranstvo. Na prihodne račune carine uplaćivana su i sredstva društvenih preduzeća kao što su "Borba", "Politika", "Dnevnik" iz Novog Sada i drugih, a da te uplate nisu proizlazile iz carinskih poslova. Zloupotrebe su vršene i tako što je ugašen račun carine kod Narodne banke Jugoslavije, a otvoren račun za deponovanje sredstava po viđenju kod Beogradske banke. Sve zloupotrebe, falsifikati i druge nezakonitosti godinama su se odvijali uz saglasnost saveznih državnih organa, pre svega Ministarstva finansija, u čijem sastavu je bila carina, ali i drugih državnih organa nadležnih za kontrolu i nadzor nad radom javnih službi.
Nakon 2000. godine vrlo malo je urađeno za otklanjanje štetnih posledica ove razarajuće korupcije, kako u pogledu obeštećenja opljačkanog budžeta, tako i u postupku otkrivanja i kažnjavanja odgovornih učesnika u lancu korupcije. Direktor SUC, kao i drugi najodgovorniji učesnici ove korupcije velikih razmera nisu odgovarali za krivična dela koja su počinili, niti su pokrenuti postupci za oduzimanje imovinske koristi koja je stečena izvršenjem krivičnih dela. U javnosti je poznato da je protiv direktora SUC pokrenut samo postupak zbog pomaganja u izvršenju krivičnog dela višestrukog ubistva na Ibarskoj magistrali.
Očigledno je i iz ovog primera da stvarne volje za suzbijanje korupcije nije bilo, jer najkrupniji primeri dugogodišnjeg kršenja zakona i prisvajanja državne imovine nakon 2000. godine nisu procesuirani, niti su pokrenuti postupci i stvoreni uslovi da se oduzme imovinska korist stečena na ovaj način, što je, smatramo, jedan od osnovnih razloga zašto je uspeh u suzbijanju korupcije izostao. Na taj način je stvoreno uverenje da su oni koji su bili moćni da ne plaćaju carinu, da iznose novac iz zemlje, da luksuznu robu za državne stanove (koje su potom dobijali na poklon) uvoze kao humanitarnu pomoć, i dalje tako moćni da spreče državu da uspostavi zakonito stanje. Ta njihova moć posredno štiti i sve korumpirane službenike, od saveznih ministara do carinika, i sve kriminalce koji su u ovome učestvovali. Materijalna šteta koja je pričinjena višegodišnjim delovanjem korupcije svakako je manji deo štete pričinjene državi, samoj carinskoj službi i drugim službama državne uprave. Mnogo veći gubitak odnosi se na činjenicu da je kršenje propisa, koje je bilo masovna pojava, uočljiva i poznata većini državnih službenika, dozvoljena i inspirisana iz državnog vrha, postalo "normalan" način rada. Stvoreni su dobro povezani lanci "spretnih i sposobnih" službenika, vrlo odanih i poslušnih i novim šefovima, spremnih da učine svaku "korisnu malverzaciju" za višu instancu, za političku stranku trenutnog šefa.
Stanje se nije moglo popraviti samo dovođenjem novih šefova, čak ni izmenom zakona. Za stvarne promene, ne samo u carini, već i u drugim institucijama, nužno je bilo uspostaviti zakonito stanje kažnjavanjem najodgovornijih i oduzimanjem imovinske koristi. Taj posao nisu mogli uraditi samo policija i sud, čak i da i oni nisu patili od iste bolesti kao i ostale institucije, već je iza suštinske reforme morala stajati ista politička volja koja je bila potrebna da se sruši diktator, koja bi omogućila da svi dokazi budu dostupni, i da svi akteri budu tretirani na isti način. Uspostavljanje zakonitosti i odgovornosti nije bilo pitanje koje su mogle rešiti pojedinačne institucije, jer nijedna institucija u Srbiji nije imala unutrašnje resurse za takve promene - većina kadrova koja bi podržala reformu već je odavno bila udaljena. Za ovako ozbiljnu promenu bilo je nužno da svi politički akteri koji su bili nosioci političke volje za promene budu jedinstveni u stavu da im stari način vršenja vlasti ne odgovara, i da su odlučni da uspostave sopstvene mehanizme da spreče korupciju, pre svega u svojim redovima.
Nakon promena 2000. godine stvaraju se uslovi za početak borbe protiv korupcije, a nakon izbora Vlade u januaru 2001. godine čine se i prvi realni koraci - pri Ministarstvu finansija formirana je Kancelarija za borbu protiv korupcije, a Vlada premijera Đinđića je oktobra 2001. godine, na inicijativu ministra finansija Božidara Đelića, formirala Savet za borbu protiv korupcije kao svoje savetodavno telo i imenovala prvih deset članova. Novoizabrana vlast je u to vreme priznavala da postoji nekoliko problema koje treba hitno rešavati, pa je osnovala prelazne institucije koje bi se bavile ovim problemima u periodu dok se ne formiraju stabilne institucije demokratske države. Pored Saveta za borbu protiv korupcije, osnovana je i Komisija za istinu i pomirenje, pri kabinetu predsednika savezne države, i Socijalno-ekonomski savet Vlade Srbije.
Prvih godinu i po dana Savet je radio uz tehničko-administrativnu podršku Ministarstva finansija. U tom periodu Savet je pomagao Vladi da se stvori institucionalni okvir za borbu protiv korupcije donošenjem osnovnih antikorupcijskih zakona. Na svojoj prvoj sednici decembra 2001. godine Savet je uputio preporuku Vladi da u izmenama i dopunama krivičnog zakona, koje su tada bile u pripremi, otkloni protivrečnosti između novih krivičnih dela korupcije i krivičnih dela primanja i davanja mita, i da se donese kodeks o ponašanju državnih službenika.
Osnovni antikorupcijski zakoni su u međuvremenu doneti: sredinom 2002. godine Zakon o javnim nabavkama; jula 2003. Zakon o finansiranju političkih stranaka; aprila 2004. Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija; a novembra 2005. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Takođe, februara 2002. godine usvojene su izmene Krivičnog zakona Republike Srbije, kojima su između ostalog uvedena nova krivična dela korupcije, pored već postojećeg krivičnog dela uzimanja i davanja mita. Svi ovi zakoni doneti su sa odlaganjima i izmenama u odnosu na predložene tekstove, a njihova primena je veoma otežana zbog slabosti u samim zakonima, koje dovode do problema u uspostavljanju i funkcionisanju institucija koje ove zakone treba da primenjuju.
Druga faza u radu Saveta počela je nakon ubistva premijera Đinđića kada je, na predlog članova Saveta, Vlada imenovala tri nova člana. U drugoj fazi svog rada Savet se upustio u istraživanje fenomena korupcije, pre svega krupne korupcije, koja se ne svodi samo na davanje i uzimanje mita već suštinski proizlazi iz poremećenog odnosa tri grane vlasti - sudske, zakonodavne i izvršne. Najčešće se radi o dominaciji izvršne nad ostalim

granama vlasti, pre svega nad sudskom, dakle o korupciji u njenom izvornom značenju - kvarenje vlasti. Savet je istraživao na koji način je došlo do šverca šećera, kako je bilo moguće da vlada nije uspela da ga spreči već je dozvolila da se izgubi preferencijalni status za izvoz šećera i da zemlji budu izrečene sankcije EU dva meseca nakon prijema u Savet Evrope, da sankcije traju preko godinu dana i da zemlji bude naneta ogromna i materijalna i moralna šteta, a da se pitanje odgovornosti najviših

 
Maksim Krstulović, Enterijer
Maksim Krstulović, Enterijer
nosilaca vlasti i ne postavi; kako je u stečaju "Sartida", usled pritisaka izvršne vlasti na pravosuđe, postupak u sudu vođen potpuno nezakonito... Savet je tokom 2003. godine počeo da radi izveštaje za Vladu o najkrupnijim primerima korupcije u Srbiji, sa preporukama šta treba preduzeti da se spreči krupna korupcija i da se omogući egzistencijalna i pravna sigurnost bez koje nema razvoja demokratije. U izveštajima o izvozu šećera, o privatizaciji, stečaju "Sartida", "Jugoremediji", Veterinarskom zavodu, Nacionalnoj štedionici, "Mobtelu" i drugim, Savet je pokazao da osnovne grane vlasti nisu nezavisne jedna od druge, tako da nemaju mogućnosti da jedna drugu kontrolišu, da su institucije nesigurne i podređene izvršnoj vlasti, da se donose zakoni u koje je ugrađena namera da se neko okoristi, a da se antikorupcijski zakoni, koji su doneti u protekle četiri godine, veoma otežano i selektivno primenjuju. Primeri poništavanja javnog interesa o kojima je Savet pisao izveštaje u javnosti su se pretvarali u velike afere, često povezane sa najvišim funkcionerima izvršne vlasti, ali su uglavnom ostali nerazjašnjeni i bez konačne odluke sudske vlasti. Stanje u pravosuđu, kako zbog pritisaka izvršne vlasti kojima ne može da se odupre, tako i zbog njihove unutrašnje nesposobnosti da se reformišu, ali i zbog korupcije u ovim institucijama, potpuno je paralisalo mogućnost za procesuiranje i sankcionisanje krivičnih dela korupcije i oduzimanje imovinske koristi koja je nastala izvršenjem krivičnih dela. Mogućnost za procesuiranje ovih krivičnih dela sve je manja što je učesnik u njima na višem položaju u državnoj hijerarhiji.
Veliki broj zakona donetih u poslednje dve godine (preko dvesta), čime se predstavnici vlasti ponose kao svojim uspehom, bez stvaranja uslova za njihovu primenu samo dodatno opterećuje već paralizovane institucije i ne stvara pravnu sigurnost i ambijent sa jasnim i sigurnim pravilima već, naprotiv, povećava pravnu nesigurnost.
Savet je u svojim izveštajima analizirao ove probleme i davao Vladi preporuke kako da se oni reše. Svi izveštaji Saveta su, pored Vlade, dostavljeni i javnosti. Smatramo da je stvaranje javnosti o problemu korupcije jedan od najvažnijih zadataka Saveta, jer je javnost najdelotvorniji način za kontrolu vlasti. I dok je delovanje Saveta u javnosti doprinelo da se razjasne problemi o kojima smo govorili, Vlada je ignorisala izveštaje ili osporavala rad savetodavnog tela, umesto da se o izveštajima razgovara i da se eventualno osporavaju argumenti koji su u njima navedeni. I onda kada je reagovala u skladu sa nalazima Saveta, kao u slučaju "Mobtela", Vlada je to činila ne da bi se borila protiv korupcije već da bi zaštitila svoje političke pozicije, i to ponovo uz velika kršenja procedure, sa pozicija sile vlasti, a ne vladavine zakona.
Pokušaj uspostavljanja diskontinuiteta

Vladavina pomoću korupcije u vreme bivšeg režima pre svega je bila moguća zahvaljujući potpunom odsustvu javnosti o ovom problemu. Vlast je korupciju zataškavala halabukom o višim ciljevima i srpskom nacionalnom interesu, dok je glavna preokupacija opozicionog, prodemokratskog dela društva bila borba za pravo na život, ugroženo ratovima i diktaturom. U uslovima borbe za opstanak možda zaista nije bilo prostora da opoziciona kritika zalazi tako duboko u prirodu režima, u način njegovog funkcionisanja pomoću korupcije. Međutim, i pored ove okolnosti, 2000. godine je bilo jasno da je opoziciona kampanja za septembarske izbore bila previše marketinška, i ograničavala se samo na borbu protiv ličnosti Slobodana Miloševića. Građanski parlament Srbije, kao jedna od nevladinih organizacija koja je učestvovala u kampanji, maja 2000. godine je objavila knjigu Pravac promena,2 u kojoj su razmatrane četiri oblasti ocenjene kao ključne za demokratizaciju Srbije - ljudska prava, visoko obrazovanje, mediji i pravosuđe. Želeli smo da podstaknemo raspravu o kvalitetu promena za koje se zalažemo. Ovaj predlog nije naišao na razumevanje, niti na podršku ostalih partnera u borbi za promene, stranaka, tadašnjih nezavisnih medija i nevladinih organizacija. Zbog čega tadašnjoj opoziciji nije odgovarala debata o vrednostima za koje se demokratski pokret zalaže (osim onih "vrednosti" isticanih u kampanji, opštih mesta tipa "ulazak u Evropu", "pad komunizma", "tačku na pljačku" i sl.)? Zbog čega je kampanja, i DOS-ova i nevladinih organizacija, bila oslonjena na marketinške trikove, a ne na konkretne razloge zbog kojih su građani Srbije želeli promene? U predizbornoj galami nisu se nazirali odgovori, ali su ubrzo nakon 5. oktobra postajali sve jasniji, počev od jedne lokalne, čačanske, kako bi se to današnjim jezikom reklo, "korupcionaške afere" - izgradnje deponije u selu Mojsinje. Bio je to potez lokalne kabadahijske vlasti koji se ni po čemu nije razlikovao od prakse režima Slobodana Miloševića, a radilo se o gradu koji je devedesetih važio za "najopozicioniji", a njegovi čelnici bili među najglasnijima u opozicionoj kampanji 2000. godine.
Ako je u vreme predizborne kampanje i bilo neophodno da se glasači ne "zbunjuju", nakon 5. oktobra su stvoreni uslovi za početak borbe protiv korupcije, odnosno stvorena je mogućnost da se u javnosti otvori problem korupcije u onom smislu u kojem ona jeste bila razorna po državu i društvo tokom devedesetih - kao potpuno poništavanje javnog interesa za račun pojedinaca iz vlasti i oko vlasti. U tom periodu se desio prvi i najznačajniji konkretan korak vlasti u Srbiji u raskidu sa prošlošću - hapšenje Slobodana Miloševića i njegovo izručenje međunarodnom sudu za ratne zločine. Ni ovaj korak, međutim, u javnosti nije stavljen u kontekst raskida sa bivšim režimom već je protumačen kao obaveza prema međunarodnoj zajednici koju treba ispuniti kako bismo dobili finansijsku pomoć. Nakon pet godina, ni za jedan od problema naznačenih nakon 5. oktobra nije osnovana jaka državna institucija koja treba da ih rešava, a jedino prelazno telo koje i dalje radi je Savet za borbu protiv korupcije, uz konstantan otpor svake vlade sa kojom je trebalo da sarađuje.
Mimo tabloidskih konotacija o pojedinim izveštajima Saveta u kojima se "proziva" ovaj ili onaj ministar ili finansijski moćnik, otpor vlasti prema našem radu suštinski se zasniva na činjenici da Savet korupciju sagledava šire od onog viđenja koje vlasti žele da nametnu javnosti - podmićivanje službenih lica u sudu, policiji, školama i bolnicama. Savet vidi korupciju pre svega u trgovini uticajima na visokim nivoima vlasti, u raznim dogovorima iza scene kojima se poništava javni interes i stvaraju mehanizmi koji ne dozvoljavaju vladavinu zakona i uspostavljanje demokratskih institucija. Borba protiv korupcije, onako kako je Savet razume, pre svega znači stvaranje demokratskih institucija, odnosno mehanizama da se zaštiti javni interes, kao uslova za ostvarenje pojedinačnih prava. Prvi korak u ovako koncipiranoj borbi protiv korupcije morao je biti utvrđivanje odgovornosti za zloupotrebe u periodu bivšeg režima, sprečavanje daljih pljački, obeštećenje države, a zatim i lustracija kadrova u institucijama koje je trebalo reformisati. Ipak, iza hapšenja Miloševića nisu usledile aktivnosti u tom pravcu, što je ostavilo mučan utisak da je Milošević bio ne samo najodgovorniji već i jedini odgovoran, iako znamo da su mnogi značajni akteri današnjeg privrednog i političkog života bili njegovi bliski saradnici.
Problem korupcije koji je prva demokratska vlada priznala kao žarišnu, sveprožimajuću krizu koju treba hitno rešavati, ubrzo je pretvoren u farsu da živimo u uređenoj državi u kojoj je korupcija eksces, problem pojedinih podmitljivih službenika koje treba pohapsiti. Savet je pokušavao da govori o korupciji kao o sistemskom problemu, ali vlast uz pomoć medija nastoji da uspostavi paralelnu stvarnost po principu: "Držite lopova!" Povremeno se nađu krivci u institucijama za koje u javnosti već postoji saglasnost da su "korumpirane", organizuje se hajka, zatim i linč (podsetimo se da je oduzimanje dozvole za rad "Mobtelu" izvršeno mimo zakonom predviđene procedure, a da su zatim hapšeni ljudi koji su u "Mobtelu" radili na tehničkim poslovima, dok je glavni osumnjičeni "pobegao" sa parama), i na kraju, naravno, medijska kampanja da "vlada preuzima inicijativu u borbi protiv korupcije", u kojoj nam nisu potrebne institucije, već samo vlast oličena u stranačkim šefovima i njihovim interesima. Iracionalnost ovakvog "pristupa" borbi protiv korupcije je, između ostalog, vidljiva i u aktuelnom obračunu sa "carinskom mafijom", koji se odvija u atmosferi kolektivne amnezije vlasti i medija za period vladavine Mihalja Kertesa i uspostavljanja korupcije kao načina rada na carini.
O bitno različitim pristupima problemu korupcije jasno govori dopis koji je Savet 13. januara 2006. godine uputio Vladi i javnosti povodom slučaja "Mobtel". (...)
Čitava ova farsa nije moguća bez poslušnih medija, koji će bespogovorno i u "dobro odmerenom" trenutku objavljivati skandalozne informacije o "stečajnoj", "carinskoj", "drumskoj" ili nekoj drugoj mafiji. Zbog toga je dodela radio i TV frekvencija i protekla uz grubo kršenje zakona od strane Saveta Radio-difuzne agencije - mediji su ključni akter u predstavi da je u Srbiji korupcija eksces. A zapravo je eksces otkrivanje korupcije. Zaustavljen je slobodan protok informacija, pa su mogućnosti za pluralizam mišljenja vrlo ograničene.
U političke stranke nove vlasti prešli su "iskusni" kadrovi prethodnog režima, od kojih su mnogi još u prethodnom periodu sebi obezbedili uticajna mesta. Tokom rada na izveštaju o izvozu šećera Savet se uverio da je i Vlada, u izveštajima svoje komisije za ispitivanje zloupotreba u izvozu šećera i Ministarstva trgovine, pokrivala šverc šećera i zloupotrebe preferencijala. U takvoj situaciji čak ni dobra policija ne bi mogla da sprovede valjanu istragu. U švercu koji je organizovao bivši direktor vladajuće stranke, u dosluhu sa vladom, čak i najsavesniji carinik ništa ne može da spreči. Vlada je dozvolila da maja 2002. godine inspektori Evropske kancelarije za suzbijanje prevara OLAF prilikom kontrole zateknu i takve nezakonitosti kao što je činjenica da je magacin robe pod carinom u Novom Sadu deo magacina firme "MK Komerc", jedne od firmi zbog čijeg je enormnog povećanja izvoza nakon uvođenja preferencijala OLAF i došao u kontrolu, i da dokumentaciju o robi vodi isti knjigovođa.

Simulacija diskontinuiteta - privatizacija
Savet za borbu protiv korupcije gotovo od samog osnivanja veliku pažnju posvećuje korupciji u privatizaciji. Na osnovu velikog broja predstavki koje su nam dostavljene, kao i na osnovu slučajeva poznatih u javnosti, gotovo od samog početka je bilo jasno da je proces privatizacije vrlo podložan korupciji. Savet je analizirao veliki broj karakterističnih slučajeva i na osnovu tih analiza uradio izveštaje koje je dostavio Vladi. U svim ovim slučajevima uočeno je kršenje zakona i propisanih procedura, ali i postojanje sukoba interesa kod osoba koje su bile odgovorne za donošenje odluka.
Najveći broj uočenih problema bio je vezan za rad Agencije za privatizaciju, Ministarstva privrede, kao i privrednih sudova. Vlast uglavnom nije preduzimala mere za eliminisanje ovih problema, iako je, između ostalog i od Saveta, u više navrata bila detaljno upoznata sa svim pojedinostima (prvi izveštaj o politici i procesu privatizacije Savet je Vladi dostavio decembra 2003. godine, da bi potom usledili brojni izveštaji o pojedinačnim slučajevima - šećerane, Veterinarski zavod, "Jugoremedija" i dr. - kao i više izveštaja o propisima u privatizaciji).
Iz analiza Saveta jasno je da je u postupku privatizacije učinjen najpogubniji uticaj finansijskih centara moći na novu vlast. Član Akademije ekonomskih nauka Mlađen Kovačević nedavno je podsetio da je "čuveni nobelovac iz oblasti ekonomskih nauka, rodonačelnik neoliberalizma, odnosno glorifikacije slobodnog tržišta M. Fridman, priznao da nije bio u pravu kada je početkom 90-ih zemljama u tranziciji preporučivao - 'privatizujte, privatizujte, i samo privatizujte', i da je u međuvremenu došao do zaključka da je vladavina zakona važnija od privatizacije" (Politika, 13. novembar 2006). U Srbiji je

stvoren koncept privatizacije koji je istrgnut iz ukupnog socio-ekonomskog razvoja, i koji se bazira na netačnim premisama da imamo obezbeđenu jednakost pred zakonom, instrumente za zaštitu privatne svojine, sigurnost ugovaranja, institucije koje će zaštititi interese društva i države,

  
Maksim Krstulović, Mosor
Maksim Krstulović, Mosor
sprečiti stvaranje monopola. Koncept je napravljen da omogući najbogatijima kontrolni položaj, rasprodaju nacionalnih resursa, nepoštovanje osnovnih standarda zaštite zdravlja ljudi i životne sredine, neograničenu korupciju i, naročito, nesmetano pranje novca. U Izveštaju o pranju novca koji je ove godine objavio OEBS, stoji da: "Zakon o privatizaciji i naknadna uputstva koja je pripremila Agencija čine se neodređenim kada se radi o utvrđivanju onoga ko ima pravo da učestvuje u privatizacijama, a to je ključni aspekt kada se posmatra privatizacija iz ugla pranja novca. Procedure su otvorene za fizička lica i posrednike, a s izuzetkom najvećih firmi, tražene informacije su minimalne, naročito kada se radi o utvrđivanju identiteta krajnjeg korisnika. Nadamo se da je u praksi Agencija stroža kada ustanovljava identitet potencijalnih kupaca (i njihovih krajnjih korisnika). Međutim, sudeći i po mišljenjima koja su izneli učesnici fokus grupa čini se da detaljan due diligence o identitetu podnosilaca ponuda nije glavna briga. U tom kontekstu, takođe je interesantno koliko i uznemirujuće da se pomene sledeće: kao javna Agencija koja se finansira bar delom iz budžeta Republike Srbije, Agencija je bila stavljena na listu obveznika u skladu sa prethodnim Zakonom o pranju novca iz 2001, član 5, mada se čini da Agencija nikada u potpunosti nije izvršavala te obaveze. Trenutno, ta odredba o obavezama javnih agencija i institucija je eliminisana iz Zakona o sprečavanju pranja novca iz 2005. godine. Takođe je brisana iz definicije pranja novca u novom Krivičnom zakonu Republike Srbije. Čini se prilično čudnim da Srbija dopušta tako veliki propust u trenutku kada se čini da je veoma uporna da zatvori svaki, pa i najmanji ulaz za perače novca".3 Novi koncept privatizacije kreirali su privilegovani eksperti iz prethodnog režima, koji su činili pretežni deo ekspertskog tima nove vlade.
Prvi izveštaj Saveta za borbu protiv korupcije o politici i procesu privatizacije, koji je pre svega ukazao na vrlo raširenu korupciju koja se povremeno javlja i kao "metod" ovog procesa, ne samo da je "na nož" dočekala Vlada, već i mnogi nezavisni eksperti, sa jedinstvenom ocenom da Savet istupa u odbranu samoupravljanja i društvene svojine. Oko samog procesa privatizacije već je vrlo brižljivo bila podignuta ideološka koprena, i svaki razgovor o nezakonitostima i korupciji u ovom procesu, o očiglednim prevarama, često i o pljački, proglašavan je za neprijateljsko delovanje protiv privatne svojine i napretka. Umesto da bude jedan od procesa u okviru tranzicije ka demokratiji (i to jedan od najvažnijih!), privatizacija je ideološkom inverzijom nametnuta kao neka vrsta "zamene" za demokratizaciju, kao da nije racionalno sredstvo za uspostavljanje svojinskih odnosa i zaštite svojine na način na koji oni funkcionišu u zemljama razvijene demokratije, već da je neupitan, mističan cilj, poput starih dobrih "viših interesa". Iza ideološke magle krila se, dakako, "neupitnost" porekla kapitala, procena vrednosti preduzeća, visine konsultantskih honorara, poštovanja zakonskih procedura i pravila struke.
Zbog ovakve klime Savet je drugi izveštaj o problemima u procesu privatizacije juna 2004. godine pripremio u saradnji s ekspertima OEBS-a i predložio Vladi da se izmeni Zakon o privatizaciji i donesu nedostajući propisi kako bi se smanjila korupcija i omogućila zakonita prodaja društvene svojine. Sve predloge za izmenu i poboljšanja zakona Vlada je odbacila, a nekoliko meseci kasnije usvojene su izmene koje daju još veću mogućnost za korupciju. Zbog toga se Savet februara 2005. godine i Vladi i javnosti obratio izveštajem. (...)
Savet je u ovom izveštaju zaključio da predložene izmene zakona ne samo što neće rešiti mnoge identifikovane probleme već da mogu izazvati nove i pozvao Vladu da povuče predložene izmene Zakona o privatizaciji, poslanike svih političkih partija da ne glasaju za predložene izmene ukoliko se Vlada ogluši o preporuku Saveta, a predsednika Republike da ne potpiše ovakav zakon ukoliko ga Narodna skupština ipak usvoji. Pozvali smo stručnu i najširu javnost da se upoznaju sa štetnim posledicama primene novih zakonskih propisa o privatizaciji i završili tekst s istim rečima nobelovca Fridmana koje je nedavno citirao akademik Kovačević.
Vrlo je indikativno da predlozi za poboljšanje propisa u privatizaciji u cilju smanjenja mogućnosti za korupciju ne dovode do rasprave na koji način bi se to moglo postići, iako je vrlo rašireno uverenje da je ovaj proces vrlo ugrožen korupcijom. Stručna javnost, posebno njen deo blizak ekspertima koji su taj koncept kreirali, vrlo vešto nametne temu da je model dobar, da ga ne treba menjati, jer su drugi, prethodni modeli bili još gori (isti eksperti su bili kreatori i prethodnih modela), tako da se rasprava, čak i ako se pokrene, svede na razmatranje pitanja koja nisu ni bila pokrenuta, o modelu privatizacije, a ne o korupciji, odnosno o tome zašto u prihvaćenom modelu nisu stvoreni instrumenti i procedure koji će smanjiti korupciju na prihvatljiv nivo.
Fasada - novi ljudi za novo doba

Jedno od najčešćih obećanja lidera DOS-a u predizbornoj kampanji 2000. godine bilo je reformisanje državne administracije i povećanje njene efikasnosti, ukidanje okoštale "komunističke birokratije" (SDK i slične institucije), i postavljanje mladog i stručnog kadra na njihova mesta. U stvarnosti, publika sa EXIT-a u novoosnovanim državnim agencijama ubrzo je pokazala isti nivo profesionalnosti kao i publika sabora trubača u Guči - struktura koja ne samo što ne omogućava već dodatno otežava građanima da ostvare svoja prava. "Vrednosti" na kojima je formirana nova administracija i dalje su vrlo često nemoral i poslušnost vrhu vlasti i vrhovima najmoćnijih partija.
Zadržimo se na jednom karakterističnom primeru. Nikola Živanović je 2001. godine predstavljen kao jedan od najvažnijih ljudi u timu mladih eksperata koji će osavremeniti srpsko bankarstvo. Najpre postavljen za predsednika Beogradske banke, centralne finansijske institucije Miloševićevog sistema pljačke državnog novca i novca građana, Živanović je pripremio teren za njenu "sanaciju". Po uspešno obavljenom poslu, u kojem je potonula sva dokumentacija o zloupotrebama Borke Vučić, tridesetdvogodišnji perspektivni Živanović je prilikom osnivanja Nacionalne štedionice postavljen za predsednika upravnog odbora. Živanović je tada u intervjuu za Vreme objašnjavao: "Bilo je potrebno napraviti Nacionalnu štedionicu koja će da bude, uslovno rečeno, državna u nacionalnom vlasništvu i koja će biti u stanju da građanima, malim i srednjim preduzetnicima, malim zanatskim radnjama, privatnim restoranima i kafeima pruži modernu bankarsku uslugu", i još: "Ideja je, dakle, da imamo instituciju koja kad je reč o pasivi jeste štedionica jer skuplja svoja sredstva 'sa ulice', od građana, zanatlija, malih preduzetnika, samostalnih trgovačkih radnji, kafića, restorana... To je 'keš ekonomija' koja će strožom primenom fiskalnih zakona deo svog poslovanja morati da preseli u regularne tokove i ona bankarska institucija koja se tu 'namesti', imaće relativno stabilan i jak izvor. Naša prednost u odnosu na ostale banke biće to što ćemo imati razgranatu mrežu preko Zavoda za obračun plaćanja, gde su zanatlije i mali biznismeni već navikli da dolaze".4 Bankarska institucija koja se tu "namestila", međutim, nikada, čak ni prilikom osnivanja, nije bila u većinskom državnom vlasništvu. Ipak, Republika Srbija joj je dala na besplatno korišćenje poslovni prostor bivšeg ZOP-a na tri godine, a Agencija za sanaciju i stečaj banaka, po zahtevu guvernera NBJ Mlađana Dinkića, joj je odmah po osnivanju početkom 2002. godine poverila isplatu stare devizne štednje, u tom trenutku "najsočniji" bankarski posao u ovom delu Evrope.
Zajedno sa prostorom, Nacionalna štedionica je preuzela "obavezu" da zaposli i radnike bivšeg ZOP-a, verovatno najstručniji kadar za ovu vrstu posla u zemlji, a koji bi plaćala ne banka već država u okviru "socijalnog programa". Poređenja radi, Slovenija je nove finansijske institucije formirane u periodu tranzicije stvarala i od kadra stare SDK, na primer u slučaju Računskog suda. Srbija je svoju staru administraciju zaposlila u privatnoj Nacionalnoj štedionici, i u naredne tri godine ih plaćala za rad u privatnoj banci, dok je nove državne agencije popunila mladim kadrom odabranim po starim standardima poslušnosti. Živanović će ubrzo postati viceguverner NBJ u vreme dok je funkciju guvernera obavljao Mlađan Dinkić. Kada je Dinkić razrešen, i Živanović se povukao, u znak solidarnosti.
Epilog je, mislim, uglavnom poznat javnosti - privatni akcionari Nacionalne štedionice su 2005. godine prodali akcije grčkoj EFG banci; među akcionarima Nacionalne štedionice koji su ostvarili ogroman profit na ovom poslu, prodajući imovinu bivšeg ZOP-a i posao isplate stare devizne štednje, bio je i Nikola Živanović. U emisiji "Utisak nedelje" na TV B 92 oktobra 2005. godine, upitan da prokomentariše tvrdnje da se prvi predsednik Nacionalne štedionice kasnije u prodaji akcija pojavio kao jedan od akcionara, Dinkić je izjavio da ne poznaje Nikolu Živanovića.
Ista vrstu mimikrije, kojom su stari kadrovi zamenjeni novim partijskim poslušnicima, a stara birokratija novim agencijama, vlast je nastojala da primeni i na novoosnovane institucije za primenu antikorupcijskih zakona.
Zakonom o javnim nabavkama formirana je Uprava za javne nabavke pri Ministarstvu finansija, i Komisija za zaštitu prava ponuđača, kao organ koji rešava po žalbi ponuđača u postupku javnih nabavki. U dosadašnjoj primeni ovog zakona uočena je značajna ušteda budžetskih sredstava, Zakon je doprineo transparentnosti javnih nabavki i značajno smanjio mogućnost korupcije u ovoj oblasti, ali je pokazao i niz nedostataka. Zakonom je regulisan samo jedan segment javnih nabavki, odnosno samo postupak raspisivanja tendera, prikupljanja ponuda i zaključivanja ugovora. Planiranje nabavki i kontrola realizacije zaključenih ugovora o javnim nabavkama nisu regulisani. Planirano je da taj deo kontrole bude u nadležnosti državne revizorske institucije. Dosadašnja primena Zakona o javnim nabavkama pokazala je da institucije koje su formirane ovim Zakonom nemaju uslove za nezavisan rad, da su podložne čestim izmenama, čak i prekidima u radu, kao u slučaju Komisije za zaštitu prava ponuđača, čiji je personalni sastav nekoliko puta menjan. Predsednik Komisije koji nije pristao na diktat ministra za kapitalne investicije u slučaju javne nabavke za izgradnju Terminala 2 na beogradskom Aerodromu, bio je primoran da napusti funkciju.
Poseban problem u primeni Zakona o javnim nabavkama nastao je u maju 2005. godine, kada je Vlada donela uredbu kojom su sve nabavke za policiju utvrđene kao poverljive i na njih se ne primenjuju odredbe Zakona. Savet za borbu protiv korupcije smatra da je Vlada ovom uredbom prekoračila ovlašćenja data u Zakonu o javnim nabavkama, o čemu je Vladi dostavio predlog da se uredba izmeni, u skladu sa Zakonom. Naime, Zakon daje mogućnost da Vlada svojim aktom određene nabavke za policiju utvrdi kao poverljive, ali ne i da sve nabavke tretira kao poverljive, i suspenduje primenu Zakona za nabavke u policiji. Vlada nije prihvatila predlog Saveta, a Ustavni sud, kojem je dostavljen predlog da se ispita ustavnost uredbe, odbio je zahtev i potvrdio ustavnost uredbe.
Zakon o finansiranju političkih stranaka se primenjuje već treću godinu, ali njegova primena nije doprinela smanjenju korupcije u ovoj oblasti, između ostalog zato što Zakonom nije stvorena institucija koja će kontrolisati finansiranje stranaka. Organ nadležan za kontrolu finansiranja stranaka po ovom zakonu je Odbor za finansije Narodne skupštine, što je uz ostale nedostatke Zakon učinilo praktično neprimenljivim.
Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija primenjuje se od početka 2005. godine, kada je formiran Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa, kao organ koji je ustanovljen ovim zakonom. Odbor je uočio dosta problema u primeni ovog zakona. Definicija funkcionera na koje se odnose odredbe zakona nije precizna, ali ukoliko bi se zakonom obuhvatili svi funkcioneri, onda bi to učinilo nemogućim primenu zakona, jer bi se primenjivao na ogroman broj funkcionera, što višestruko prevazilazi mogućnost kontrole od strane organa koji broji 10 članova. Odbor nema mogućnost da kontroliše tačnost podataka o imovini koju funkcioneri prijavljuju, niti je zakonom data mogućnost da tu kontrolu vrši javnost, jer se podaci ne smeju objavljivati. Sankcije koje Odbor izriče samo su moralne prirode, i Odbor po zakonu čak nema mogućnost da protiv funkcionera koji ponovi povredu zakona, ili odbije da se povinuje preporuci Republičkog odbora, bude ovlašćeni predlagač za pokretanje postupka za prestanak funkcije.
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja primenjuje se tek odnedavno, kada su stvoreni uslovi da poverenik može da obavlja svoju funkciju. Rad poverenika u javnosti je prihvaćen kao veoma posvećen i on uživa veliko poverenje, što može biti jedan od osnovnih razloga da se u zakonu za sprovođenje ustava predvidi njegov reizbor posle parlamentarnih izbora.
Ni godinu dana od usvajanja nije počela primena Zakona o državnoj revizorskoj instituciji, pa smo i dalje jedina zemlja u regionu koja nema nezavisnu državnu reviziju, kontrolu javnih finansija, planiranja nabavki i finansiranja političkih stranaka. Umesto stvaranja uslova za početak rada ove institucije Vlada se odlučila da raspiše javni tender za eksternu kontrolu budžeta i javnih fondova, primorana činjenicom da se već tri godine parlamentu ne dostavlja na usvajanje završni račun budžeta. Posao na tenderu dobila je firma "Deloitte Touche", ali nije poznato da li je revizija urađena i da li je dostavljena parlamentu.
Određene promene su u poslednjih pet godine izvršene u oblasti pravosuđa, ali samo u pojedinim segmentima, nedosledno i nedovoljno. Nisu stvoreni uslovi za nezavisnost, samostalnost i odgovornost sudske vlasti već je ona i dalje u potpunoj zavisnosti od izvršne vlasti. Sudstvo nema svoj samostalan budžet, a uslovi rada, mogućnost napredovanja u službi i rešavanje najvažnijih problema za sudije i dalje zavise od Vlade. Zakon o lustraciji je donet, ali se ne primenjuje ni na pravosuđe, ni na ostale grane vlasti. Poseban problem je i materijalno i procesno zakonodavstvo koje je u proteklim godinama vrlo često i haotično menjano, često zbog promena vlasti, ali pri tom nije izvršena potpuna promena zakona koji su najvažniji za postupanje sudova. Septembra 2005. godine donet je nov Krivični zakonik Republike Srbije, u kojem su izbačena krivična dela korupcije uvedena 2002. godine, a korupcija se ponovo svela na primanje i davanje mita.
Novi Ustav je otišao još jedan korak nazad u nezavisnosti pravosuđa. Iako je iz dosadašnjih iskustava u borbi protiv korupcije postalo jasno da su najveće slabosti u tužilaštvu, Ustav predviđa da tužioca ubuduće postavlja Vlada, a od sledeće godine on će pored krivičnog rukovoditi i pretkrivičnim postupkom - povećana su, dakle, ovlašćenja tužioca, ali i stepen njegove zavisnosti od izvršne vlasti.
Za sudije je novim Ustavom po prvi put uveden probni rad.
Donošenjem Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije, koju su zajedno uradili eksperti Saveta Evrope, predstavnici Ministarstva pravde, medija, nevladinih organizacija i Saveta za borbu protiv korupcije, stvorene su pretpostavke da se problemu korupcije pristupi na sistematičan način, da se kritički analizira dosadašnja primena osnovnih antikorupcijskih zakona i delovanje institucija. Predloženim tekstom bilo je predviđeno da će se doneti zakon o borbi protiv korupcije i da će njime biti definisan odnos Saveta i budućeg državnog tela za borbu protiv korupcije. Ministarstvo pravde je iz teksta izbacilo ove odredbe, a iz radne grupe za izradu zakona na razne načine isključilo sve druge članove osim svojih činovnika i utvrdilo nacrt zakona koji je u suprotnosti s osnovnom idejom usvojene Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije, da je korupcija sistemski problem i da se na taj način mora i suzbijati.
Ipak, Vlada je usvojila predloženi tekst, koji predviđa osnivanje Agencije za borbu protiv korupcije i dostavila ga parlamentu na usvajanje. Savet za borbu protiv korupcije se zbog toga obratio Savetu Evrope, sa predlogom da se ne podrži predloženi zakon. (...)
Savet je još istakao da su u Srbiji u prethodnom periodu "stvorene moćne političke stranke koje niti finansiraju, niti kontrolišu građani, ali koji od tih stranaka veoma zavise. Stranke na vlasti, ali i u opoziciji su između sebe podelile državne nadležnosti, institucije i funkcije, ali i državne prihode (...) Našoj zemlji je potreban sveobuhvatan i sistemski zakon o borbi protiv korupcije koji će poći od realnog problema korupcije koji se ne može svesti na njegovu krivično-pravnu dimenziju, niti samo na materiju koju tretiraju osnovni antikorupcijski zakoni". Za uzrok korupcije Savet je naveo nedefinisane i poremećene odnose između osnovnih grana vlasti, njihovu međusobnu isprepletenost i zavisnost, tako da se proklamovana podela vlasti u praksi često manifestuje kao jedinstvo vlasti iz perioda partijske države.
"Izveštaji o pojedinim slučajevima korupcije koje je Savet za borbu protiv korupcije uradio u proteklom periodu kao o fenomenima karakterističnim za pojedine oblasti, a koji nisu osporeni nijednim relevantnim podatkom, ili činjenicom, pokazuju svu složenost i dubinu ovog problema. Prema problemu treba tražiti i oruđa za rešenje. Iz dosadašnje primene zakona koji tretiraju problem korupcije, iz rada institucija zaduženih za borbu protiv korupcije, njihovim kritičkim sagledavanjem i analizom, uz pomoć stručnjaka koji raspolažu sa uporednim iskustvom može se doći do dobrog predloga zakona.
Do tada treba podržati postojeće institucije za borbu protiv korupcije i uraditi projekte za njihovo jačanje i osnaživanje, za njihov efikasniji rad.
Smatramo da je posebno važno podržati rad Odbora za sukob interesa, Poverenika za dostupnost informacija i Saveta za borbu protiv korupcije koji su u praksi pokazali samostalnost i doslednost u radu, stvorili poverenje kod građana i svojim radom stvaraju standarde za borbu protiv korupcije.
Osnovni principi koji su proklamovani prilikom formiranja Saveta i sada su od ključne važnosti za rad institucija za borbu protiv korupcije.
Savet je stvoren da bude nezavisan i da kritikuje vladu, da je podseća na borbu protiv korupcije. Prva godina prve demokratske vlade bila je posvećena borbi protiv korupcije i u toj godini je formiran Savet. U prvim razgovorima sa Vladom rečeno je da Savet treba da se bavi i radom vlade i njenih funkcionera, a ne samo zakonima i inicijativama, da se Vlada obavezuje da podrži rad Saveta, da je Savet nezavisan u izboru svojih članova koji Vlada samo potvrđuje, da će Savet u svom radu dobiti svu potrebnu dokumentaciju, da će ministri i drugi funkcioneri Vlade doći na razgovor kad Savet to zatraži, da će Savet imati povratne informacije i mogućnost stalnih sastanaka sa premijerom i njegovim saradnicima."5
Ovakav koncept prelazne antikorupcijske institucije podržavao je i premijer Đinđić, i veoma je čudno što ni njegovi najbliži saradnici ne pominju činjenicu da je premijer ubijen dolazeći na sednicu Saveta za borbu protiv korupcije, zakazanu za 13.00 časova 12. marta 2003. godine, sa namerom da podrži njegov rad, kao i što se među čestim citatima Zorana Đinđića najređe čuje rečenica: "Svaka država ima mafiju, ali samo u Srbiji mafija ima državu".

Komandna ekonomija - Nacionalni investicioni plan

Početkom septembra ove godine Vlada je u okviru rebalansa budžeta odlučila da će budžetski suficit od oko 400 miliona evra i privatizacioni priliv od preko milijardu evra dodeliti Nacionalnom investicionom planu. Parlament se o ovakvom potezu nije izjasnio, samo mu je uz Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2006. godinu "prezentovano" na šta će se potrošiti budžetski suficit i privatizacioni priliv.
Vlada namerava da u ovoj i narednoj godini investira kroz NIP milijardu i 675 miliona evra, od čega 400 miliona do kraja 2006. godine. Prema sadašnjem kursu, to znači da će se za NIP u narednoj godini izdvojiti oko 100 milijardi dinara, odnosno više od četvrtine budžeta (30 puta više nego za sve sudove u zemlji, 6 puta više nego za univerzitete i više škole, 10 puta više nego za zdravstvo). Tim sredstvima bi mogla za dve godine da se skrati isplata stare devizne štednje (sada oročena do 2016, i isplaćeno manje od polovine obaveza po tom osnovu).
U škrtim i kontradiktornim objašnjenjima koje je ministar finansija izneo u javnost, ističe se samo da je u Projektni centar Ministarstva finansija (koji je, po rečima ministra u tom trenutku, sredinom septembra, tek trebalo da se osnuje!), do 1. jula ove godine stiglo 2.920 predloga projekata, uglavnom državnih organa, mada je bilo i 26 predloga iz privatnog sektora. Pitanja ko je i kada doneo odluku da se pristupi izradi NIP-a, ko je odredio prioritete i na osnovu čega, kako će se rangirati projekti, kada i gde je raspisan konkurs za projekte, ko se na njega mogao javiti, i kojim je zakonom ustanovljena administracija za sprovođenje Plana, ostaju bez odgovora.
Ne samo što Vlada nije tražila saglasnost parlamenta za NIP, nego ni cela Vlada neće biti uključena u njegovu realizaciju. U okviru Vlade formirano je uže, Koordinaciono telo, sastavljeno od pet ministara (finansije, kapitalne investicije, privreda, trgovina, nauka), koji zatim biraju šest saveta za upravljanje projektima. Predsednika svakog saveta postavlja ministar čiji su projekti najzastupljeniji u tom savetu, a predsednik zatim bira ostale članove saveta - "stručna i nezavisna" lica.
Saveti za upravljanje projektima formiraju se radi efikasnijeg upravljanja i kontrole nad projektima iz srodnih tipskih oblasti. Koordinaciono telo inicira formiranje šest saveta za upravljanje projektima. Svaki projekat koji odobri odgovarajući savet (čitaj - ministar) ima svog rukovodioca koga postavlja - ministar. Rukovodilac tima zatim po svojoj volji bira članove tima. Pored ovih timova postoji Tim za tenderske procedure (procedure javnih nabavki) koji obezbeđuje transparentnost procesa javne nabavke (tendera), i takođe definiše strategiju prilikom realizacije velikih nabavki, u smislu određivanja da li će se nabavka vršiti odjednom ili u lotovima (na primer: prilikom nabavke kompjutera za sve škole u Srbiji ili nabavke kreveta za sve bolnice u Srbiji). Članovi ovog tima su ljudi koji "poznaju zakonodavni okvir i u praksi sprovode javne nabavke". Ovaj tim sarađuje sa projektnim timovima prilikom kreiranja Plana javnih nabavki i sastavljanja potrebne tenderske dokumentacije.
Ministar formira "male komisije" za nabavke do milion evra, a "velike komisije" za skuplje nabavke postavljaju ministri zajedno.
U savetima i velikim tenderskim komisijama po jedno mesto je predviđeno za predstavnika predsednika Republike. Jasno je da će on imati ulogu smokvinog lista prilikom donošenja odluka, jer presudan uticaj imaju ministri-koordinatori, među kojima će biti najuticajniji oni sa većim brojem projekata (najveći broj projekata, u vrednosti od preko 400 miliona evra, NIP predviđa za puteve, dakle iz resora Ministarstva za kapitalne investicije). Međutim, presudan je ipak ministar finansija, koji upravlja putem Projektnog centra u svom ministarstvu. Predviđeno je da Centar može u svakom trenutku da obustavi neki projekat - od idejne faze, pa sve do njegovog završetka.
Ovakva "kontrola" trošenja ogromnih budžetskih sredstava, mimo Zakona o javnim nabavkama, posledica je erozije institucija, koja nakon 5. oktobra ne samo što nije

zaustavljena već očigledno dobija novi zamah. Kada je aprila 2005. godine Uredbom o sredstvima posebne namene suspendovana primena Zakona o javnim nabavkama, to nije bilo štetno samo zbog mogućih zloupotreba u nabavkama za policiju, već je ponovo uspostavljena praksa da se zakon može selektivno primenjivati. U metežu predizborne kampanje ministri više ne prezaju ni od kršenja ad hoc procedura koje su sami sebi propisali, pa je tako

 
Maksim Krstulović, Place concorde (Paris)
Maksim Krstulović, Place concorde (Paris)
ministar za kapitalne investicije, prilikom proslave početka izgradnje nove ski-staze na Divčibarama, usput na licu mesta izmenio odluku Projektnog centra i obećao Valjevcima 15 miliona dinara iz NIP-a za pokrivanje otvorenog bazena u Petnici - projekat sa kojim je prethodno već konkurisano za sredstva iz NIP-a, i koji je bio odbijen.
S druge strane, NIP je po mnogo čemu potpuno novi fenomen, utoliko što nove vlasti kroz njega po prvi put otvoreno pospešuju korupciju, igrajući na kartu populizma i "korisnih malverzacija" u kojima svako, od vlasti, preko tajkuna, do "naroda" može pomalo ili malo više da se okoristi "dozvoljenom korupcijom". NIP je objava da je vlast u Srbiji odustala od borbe protiv korupcije i opredelila se za vladavinu uz pomoć korupcije. Šest godina nakon jasno izraženog zahteva građana za racionalnom državom, i nakon početnog iskoraka ka modernizaciji, ponovo nam se nudi model države koja hoće da se bavi izgradnjom ski-liftova, fabrika, verskih objekata, komunalnim opremanjem mesnih zajednica, izgradnjom stanova, davanjem iz budžeta kredita za izvoz, i svim drugim poslovima koji ne spadaju u nadležnost države. Obaveza je države da stvori uslove za pravni i ekonomski ambijent u kojem će svi moći, pod jednakim uslovima (uz minimalno opterećenje države), da se bave biznisom, izgradnjom ski-liftova, fabrika, verskih objekata... Koncept koji nudi NIP nije jednak za sve. On nudi određene pogodnosti pod privilegovanim uslovima, ali samo za podanike.
Šefovi stranaka vladajuće koalicije u svojim predizbornim kampanjama ne prezaju da "investiran" budžetski novac i dalje vezuju uz svoje ime, iako govore kao kandidati na izborima a ne kao državni službenici. Mlađan Dinkić se čak pojavio na potpisivanju sporazuma između opštine Medveđa i kompanije "Komtrejd" za izgradnju fabrike računarskih delova, za koju je iz NIP-a izdvojeno milion evra. Odakle gospodin Dinkić crpi autoritet da garantuje izvršenje sporazuma nije poznato, pošto je na funkciju ministra finansija podneo ostavku. Verovatno hoće da poruči: "Nema mene - nema fabrike!"
Donošenje novog Ustava je svakako najočigledniji primer koliko se u Srbiji gotovo ništa nije promenilo u odnosu vlasti prema građanima, u nedemokratskom kodu vlasti. Već šest godina građani Srbije su potpuno isključeni iz tranzicije ka demokratiji. Stvara se utisak da je tranzicija stvar vlasti i njenih "eksperata" (tj. onih koje vlast prizna za eksperte, jer ukoliko se neko u ime struke usprotivi postupanju vlasti biće nazvan neprijateljem tranzicije, neznalicom); građani se u tranziciji pominju samo kao remetilački faktor, kao bivši samoupravljači koji koče privatizaciju, kao neobrazovani i "nesenzibilisani" kojima treba objasniti šta je to demokratija. Tako je i Ustav donet "odozgo", bez javne rasprave, jer vlast nema šta s kim da raspravlja, ona zna šta je najbolje za građane, a svi ostali su neznalice ili "kočničari".
Posebno je zabrinjavajuće da se i institucije u koje su građani tokom borbe protiv Miloševićevog režima stekli veliko poverenje, kao što je CeSID, u referendumskom procesu povedu za "višim" nacionalnim interesima i olako pređu preko grubih kršenja pravila kod glasanja. Izvinjenje izrečeno na konferenciji za štampu, da nisu očekivali "da ponovo birački odbori pune glasačke kutije", zvuči krajnje uznemiravajuće. U godinama nakon pada Miloševića regularnost izbora je bila gotovo jedina stabilna vrednost koju smo osvojili u borbi protiv Miloševićevog režima. Način donošenja novog Ustava poništio je i taj minimum i pokazao da se trud vlasti da na nezakonit i koruptivan način izabere članove Saveta Radio-difuzne agencije višestruko isplatio. Nezakonito dodeljene frekvencije omogućile su da se legalizuje razvlačenje državne imovine u dugom nizu godina, da frekvencije dobiju mediji koji su vrlo bliski ili povezani sa vlašću, da RTS ponovo postane propagandni servis vlasti i da, naposletku, izborna krađa prođe potpuno neprimećeno. U nekom drugom, gorem vremenu, bilo je medija koji bi zasigurno znali da referendum nije bio regularan i da je NIP očigledan primer pospešivanja korupcije radi ostanka na vlasti.
*
Ako bismo hteli da podvučemo crtu ispod iskustava suočavanja s problemom korupcije, barem prema iskustvu Saveta za borbu protiv korupcije, moglo bi se reći da se u petogodišnjem lutanju naziru kako težnje za njenim obuzdavanjem i sankcionisanjem, tako i postojanje i starih i novih oblika korupcije, i kao dominantne i kao marginalne pojave.
Borba protiv korupcije u Srbiji očigledno je izuzetno teška, posebno jer za to nema jasno izražene volje. O tome je već bilo reči u ovom tekstu. Pomenimo, na kraju, da ipak postoje izvesna relevantna iskustva, i to na oba koloseka borbe, i protiv dominantne i protiv marginalne korupcije.
Naime, pored dugotrajnih razornih trendova koji su vodili ka lišavanju vlasti bezmalo bilo kakvih ograničenja, povremeno su se javljali snažniji pokreti za demokratske promene koji su težili njenom ograničavanju, a ne samo personalnim smenama vlastodržaca, pre svega Miloševića. Najviši domet tih pokreta bio je izborni poraz Miloševića 2000. godine i najava donošenja novog ustava koji će postaviti temelje normalnog društva i države. Međutim, prolazile su godine a taj važan posao nije obavljen. A kada je, nedavno, donet Ustav, to se desilo bez bazičnog društvenog konsenzusa o uklanjanju starih i postavljanju novih osnova države i društva. Umesto društvenog konsenzusa, Ustav je donet na osnovu dogovora vrhova najjačih političkih stranaka, delom onih koje su bile poluge starog režima (SRS i SPS), a delom onih koje su bile u sastavu Demokratske opozicije Srbije (DSS i DS). Tako su etablirani ne samo uzroci, tokovi i protagonisti nedavnog razaranja društva i države, nego i rezultati ratova - nasilja, zločina i pljačke. To ne mora biti nešto konačno. Zavisi hoće li biti artikulisane sve one težnje nekadašnjih demokratskih pokreta, kao i nove težnje za normalnim životom, u normalnom društvu i državi, sa stabilnim svojinskim odnosima i stabilnim i delotvornim normama, institucijama i procedurama koje daju legitimitet društvenom i političkom poretku.
Značajna su i iskustva u sankcionisanju marginalne korupcije. Sankcionisanje konkretnih oblika zloupotrebe vlasti radi pribavljanja materijalne koristi, posebno davanje i primanje mita, takođe je korisno za uspostavljanje normalnog poretka, pod uslovima poštovanja moralnih i pravnih normi i autonomije kvalifikovanog pravosuđa. Međutim, taj oblik borbe sa korupcijom opterećen je zloupotrebom vlasti i raznih oblika nekontrolisane moći. Naime, pokreću se razne afere, ali ostaju nerasvetljene i bez odgovarajućih sankcija. Slede jedna za drugom bez odgovarajućeg raspleta, kao da su i pokretane radi uzajamnih obračuna raznih centara nekontrolisane moći, i političke i ekonomske. Proces privatizacije, o kojem je već bilo reči, od posebne je važnosti, jer ima dalekosežne posledice. Taj proces je opterećen viškom ideologije. Nameće se shvatanje privatizacije kao sveobuhvatnog i konačnog obračuna sa komunističkom prošlošću, u kojem je bezmalo sve dopušteno. A baš tu su racionalne promene blokirane raznim zloupotrebama moći. Čak se osnovano može govoriti da su razne zloupotrebe raspolaganja nekada dominantnom društvenom svojinom, kao "svačijom i ničijom", i dalje na delu. Bez jasne strategije preobražaja svojinskih odnosa i razvoja privrede postoji širok prostor za zloupotrebe raznih oblika moći. O tome svedoče brojni primeri iz izveštaja Saveta o kojima je već bilo reči, i njihovom analizom se vrlo jasno uočavaju svi bitni problemi naše "tranzicije".
Ukazivanje na ove probleme trebalo je da Vladi sugeriše da se greške ispravljaju, čime bi se otklonio ne samo jedan drastičan primer kršenja pravnih normi, nego bi se doprinelo i ugledu procesa preobražaja svojinskih odnosa. Priznanje i ispravljanje grešaka u procesu privatizacije uklonilo bi i najdrastičnije posledice nepravde kojoj su izloženi mali akcionari i nezakonito otpušteni radnici. I ne samo zbog ugleda procesa privatizacije, već i za uspostavljanje preko potrebnog uzajamnog poverenja između ključnih aktera tranzicije, bez kojeg nije moguća racionalna i efikasna promena inače problematičnih privrednih i političkih struktura.
I u radu Saveta i u ovom tekstu jasno je uočen značaj javnosti u borbi protiv korupcije u oba njena oblika. To je i razlog zašto smo svoje izveštaje i predloge, pored Vlade, upućivali i javnosti, jer bez važne uloge javnosti nema valjane borbe protiv često nevidljivih, tajnih mehanizama za korupciju. Ova tema zaslužuje mnogo šire razmatranje nego što je to dato u ovom tekstu. Pomenuću samo da je javnost više zasuta aferama i skandalima nego kritičkim odnosom prema konkretnim pojavama. Na tako košmarnoj sceni ni Savet nije uvek imao pristup. Posebno bi trebalo istražiti iskustva u pokretanju i zataškavanju afera u senzacionalističkim medijima.
U ovom tekstu je najviše bilo reči o iskustvima Saveta. Naše iskustvo treba temeljno i kritički proceniti, što je i bio glavni motiv za pisanje ovog teksta. Tek iz valjane kritičke procene konkretnog iskustva moguće bi bilo zasnovati jednu racionalniju i uspešniju borbu protiv korupcije, i kao dominantne i kao marginalne pojave.
Kritički osvrt potreban je i na iskustva međunarodne saradnje. Na tu potrebu ovde samo ukazujem. Rešavanje problema korupcije je zajednički problem i domaćih i stranih učesnika u postupku približavanja evropskim institucijama. Neka mi bude dopuštena jedna analogija. Kao što razjašnjavanje i sankcionisanje ratnih zločina nije samo posao Haškog tribunala, nego i naša realna potreba da se suočimo sa teškim posledicama ratne politike, tako je i borba protiv korupcije pre svega naša vlastita potreba, a ne tek zadovoljenje spoljnih očekivanja ili naloga. Naime, korisna su međunarodna iskustva u borbi protiv korupcije, korisna je i uporedna analiza tuđih iskustava i primene zakona u borbi protiv korupcije, ali je ipak najvažnije koliko je razvijena i snažna naša potreba da živimo u normalnoj državi.
  Verica Barać

* Ovo je skraćena verzija teksta koji će u celosti uskoro biti objavljen u izdanju Fondacije "Fridrih Ebert".

1 Zapisnik o kontroli ostvarivanja i raspoređivanja prihoda i korišćenju sredstava saveznog budžeta za period 1994-2000. godine kod Savezne uprave carina Saveznog budžetskog inspektorata broj: 9/0-06-0003/2001-2 od 14. maja 2001. godine.
2 Pravac promena, "Republika", Beograd 2000.
3 Izveštaj o pranju novca i predikatnim krivičnim delima u Srbiji za 2000-2005, OEBS, oktobar 2006.
4 Vreme br. 576, 17. januar 2002.
5 www.antikorupcija-savet.sr.gov.yu, strana "Izveštaji i inicijative".
 
OGLEDI
Republika
Copyright © 1996-2007 Republika