|
Godina XV (2003)
|
1-31. januar 2003.
|
 |
|
|
Republika
|
Šta čitate
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
O načinu donošenja ustava Srbije*
Legitimacijski kapacitet konstitucionalizma u datom kontekstu proizlazi iz uvida da jedino aranžman koji se zasniva na vrednostima slobode, jednakosti i vladavine prava omogućava da se razviju strategije usmerene na prevladavanje patološkog nasleđa neposredne prošlosti i na uspostavu demokratske normalnosti Ponoviću da se oktobarski prevrat 2000. godine može razumeti kao početak tranzicije od autoritarnog ka demokratskom režimu. Stari režim je uklonjen, a akteri promene su se svi izjasnili u prilog ustavne demokratije. U prethodnom odeljku pokušao sam da pokažem kako je osnovna prepreka uspostavljanju demokratije u Jugoslaviji stanje pred-političkog i pred-pravnog statusa quo. Demokratija ne može da egzistira bez države i prava, iako mi već drugu godinu živimo u provizoriju iz kojeg smo naučili da je bez države i prava nekako moguće (pre)živeti. Ali domet ovog podviga je ograničen, pošto nas ovakvo stanje svakim novim danom sve više udaljava od perspektive demokratske normalnosti. Zato se na ovom mestu treba setiti starog diktuma Hane Arent: "Osnovni nesporazum je u propuštanju da se uoči razlika između oslobođenja i slobode; ništa nije beskorisnije od pobune i oslobođenja, ukoliko oni nisu praćeni ustavom novoosvojene slobode..."1 Jednostavno, "destruktivnoj" fazi promene režima mora da sledi proces izgradnje novog poretka, koji bi pravno stabilizovao i institucionalizovao revolucionarnu intenciju. Ovde je reč o imperativu normativne reintegracije društva.Ukratko, Jugoslaviji i Srbiji su potrebni novi ustavi, koji bi konstitucionalizovali okvir demokratske tranzicije. Kad se društvo nakon promene režima suoči sa donošenjem novog ustava, moramo se zapitati ko će biti ustavotvorac, na koji način će ustav biti usvojen, te u kom trenutku nakon promene ustav treba da bude usvojen: ovo su pitanja o autoru, o proceduri i o vremenu donošenja ustava. Svi ovi problemi nakon promene režima dobijaju konotacije koje ih razlikuju od ustavotvorstva u "normalnim" vremenima. Sâmo njihovo pominjanje implicira da je pitanje legitimiteta od kritičnog značaja za postrevolucionarni ustav. Ne verujem da je u našoj situaciji prihvatljiv "realistički" stav koji bi tvrdio da je pitanje legitimnosti ustava prvenstveno pitanje njegove dosledne primene, odnosno njegove prihvaćenosti kao obavezujućeg okvira političkih i socijalnih procesa, neovisno od toga kakav je bio način njegovog donošenja. Razlozi koji upućuju na odlučnu važnost legitimiteta ustavotvornog postupka mogu se sumirati na sledeći način: doneti ustav nakon promene režima znači definisati nove identitete, što važi kako za sve pojedince, tako i za političku zajednicu. Sledi da ovakav ustav nije samo temeljni, već je pre svega utemeljujući akt, propis kojim se pravno formalizuju odluke koje čine mogućom egzistenciju državljana i države. Postrevolucionarni ustav je akt samoodređenja.2 Najvažnija utemeljujuća ustavna odluka je ona kojom se odgovara na pitanje kojim ljudima će biti priznat status građana/državljana. Ova odluka zasnivaće se na prethodećem odgovoru na pitanje za koju grupu ljudi se donosi ustav. Verovatno je da će načelno grupa biti određena kao "narod", odakle će slediti određenje ustava kao emanacije narodne suverenosti. Ali ovde još nedostaje odgovor na pitanje kako se identifikuje "narod" koji će biti subjekt ustavnog poretka, odnosno kojim empirijskim pojedincima će biti priznato svojstvo pripadnika naroda. Kriterijum odgovora na ovo pitanje (što je ni manje ni više nego kriterijum prevođenja empirijske grupe ljudi u ustavnu kategoriju "naroda") može biti inkluzivan ili ekskluzivan.3 Od toga koji kriterijum ustavotvorci izaberu odlučno će zavisiti status svakog pojedinca u državi, status pred-političkih grupa, te konačno karakter političke zajednice. Ovo nas vraća pitanju ko će biti ustavotvorci, odnosno koji ljudi će doneti odluku o utemeljujućem izboru identiteta, te kako će ovo njihovo pravo biti legitimirano. Podjednako su važna pitanja o načinu organizovanja ustavotvoraca (koji organ će biti ovlašćen da donese ustav i kako će ovaj organ biti formiran), te o procedurama ustavne deliberacije (kako će se raspravljati o mogućim ustavnim rešenjima i kako će ustav biti usvojen). Pre nego što predložim ko i kako treba donese novi ustav za Srbiju i Jugoslaviju ukratko ću ukazati na značaj pitanja o vremenu donošenja ustava. Teza glasi da je moguće identifikovati momenat nakon promene režima koji je najpovoljniji za ustavnu reviziju. Ako se taj momenat propusti, posle će biti mnogo teže doneti ustav, te konačno takav "zakasneli ustav" će možda patiti od mana od kojih ne bi patio da je bio donet pravovremeno. O čemu je u stvari reč? Brus Akerman kaže da je "window of constitutional opportunity" otvoren samo kratko vreme posle promene režima, jednostavno zato što su neposredno nakon promene pobednici još uvek ujedinjeni snagom revolucionarnih principa. Tip političkog pluralizma karakterističan za "normalnu politiku" još uvek je u drugom planu. Zato je neposredan postrevolucionarni period idealno vreme za konstitucionalizaciju principa i aranžmana koji će biti podjednako prihvatljivi za sve.4 Drugim rečima, ako je zadatak ustava da formalizuje konsenzus ili barem univerzalno prihvatljiv kompromis o najvažnijim pitanjima, najpovoljniji momenat za ustavnu reviziju je vreme u kojem su akteri promene i velika većina građana - bez obzira na sve legitimne razlike koje inače tvore bazu političkog pluralizma - ujedinjeni uvidom da normativna reintegracija i politička rekonstrukcija društva predstavljaju najvažnije zadatke. Komparativno iskustvo promena režima kazuje nam da ovaj momenat traje kratko, jer na njegovo mesto veoma brzo dolaze imperativi dnevne politike koji produbljuju razlike među političkim akterima. Danas samo možemo da konstatujemo da je ustavni momenat u Srbiji i Jugoslaviji propušten. Ustavna i politička slika Jugoslavije bi danas možda bila manje mračna da je iz Srbije neposredno nakon oktobarske promene došla nedvosmislena poruka o proceduralnoj i sadržinskoj nelegitimnosti julskih amandmana. Ta poruka je trebalo da sadrži jasan stav da je za postoktobarsku Srbiju neprihvatljivo Miloševićevo redukovanje federalne autonomije Crne Gore i trebalo je da bude praćena zahtevom za ukidanje julskih amandmana. Da je to učinjeno, vlasti u Crnoj Gori ne bi imale valjan razlog da odbijaju ozbiljne pregovore o demokratskoj rekonstituciji Jugoslavije. Drugo, trebalo je da vlasti Srbije pristupe uklanjanju svih nesaglasnosti republičkog Ustava sa saveznim. Teza o beskorisnosti ovakve revizije, u momentu kada se ne zna šta će biti sa Jugoslavijom, u najmanju ruku je sporna ako dolazi od vlasti koja se verbalno zalaže za demokratiju. Kako izaći iz ovakvog pred-političkog stanja? Izgleda da se mogući putevi mogu svesti na tri scenarija. Po prvom scenariju, napori za uspostavljanje dijaloga između vlasti dve federalne jedinice neće dati rezultate. U Crnoj Gori će biti raspisan referendum koji će rezultirati nezavisnošću ove republike.
Koje telo bi trebalo da donese ustav? Postoje dve mogućnosti.5 Ako bi politička preferenca bila očuvanje kontinuiteta, ustav bi usvojio parlament, u skladu sa važećim revizionim normama.6 Drugi pristup se zasniva na uvidu u nelegitimnost postojećeg ustavnog okvira, te se zalaže za novi početak koji bi bio oličen u obrazovanju ustavotvorne skupštine. Nema sumnje da se radi o ideji koja se čini primerenijom zahtevu za raskidom sa lošom prošlošću, te koja je sa stanovišta demokratskog legitimiteta neuporedivo privlačnija. Pošto je postojeći ustav definitivno kompromitovan, čini se očiglednim da bi usvajanje novog ustava u skladu sa važećim revizionim odredbama kreiralo deficit demokratskog legitimiteta ne samo novog akta, već i nove zajednice u celini. Ustavotvorna skupština je telo koje biraju građani poveravajući mu precizno ograničen mandat: da usvoji najviši pravni akt. Ovim se načelno uspostavlja direktna veza između individualne autonomije i ustava. Ustav usvojen od strane ustavotvorne skupštine nije kreacija vlasti, nego autonomno delo građana koji su odlučili da definišu okvir sopstvene slobode. Ipak, pravo pitanje glasi kakav je status ove načelne prednosti u našem specifičnom kontekstu. Na koji način bi ustavotvorna skupština bila izabrana? Ovde se naša situacija na početku prepliće sa paradoksom koji je poznat svakome ko se ikad bavio temeljima liberalnog ustrojstva zajednice. Ako je ustav akt koji treba da zasnuje demokratiju, da li - i kako - možemo imati demokratski legitiman postupak donošenja ustava? Nije sporno da mi možemo ustanoviti ustavotvornu skupštinu i u okvirima postojećeg režima, čime bi na skladan način bile integrisane opcije ustavnog kontinuiteta i novog početka. Iako važeći ustavi ne poznaju ustavotvornu skupštinu, parlament kao sadašnji ustavotvorac može da promeni ustav, odnosno da revizijom samih revizionih pravila uspostavi ovakvo telo. No, ovim bi se tek otvorila najvažnija pitanja. Ko bi bio predstavljen u ustavotvornoj skupštini i na koji način? Da li bi predstavništvo u ovom telu bilo organizovano na principu političke kompeticije, odnosno da li bi se skupština formirala na slobodnim izborima u kojima bi učešće uzele političke partije? Ovde bi se naravno kao izuzetno važno postavilo pitanje karaktera izbornog sistema za ovu skupštinu, što bi vodilo još jedan korak nazad, do pitanja koje će telo i po kojoj proceduri utvrditi izborni sistem. Ako ponudimo verovatno jedini mogući odgovor - da će izborni sistem ustanoviti parlament, ne izlazimo iz začaranog kruga. Začarani krug se zove većinski princip. Partije zastupljene u ustavotvornoj skupštini nudile bi konkurentske nacrte ustava, pa bi se moglo dogoditi da u procesu ustavotvorne deliberacije i postizanja kompromisa odlučan argument bude snaga, odnosno broj glasova kojim akteri raspolažu. Manjinski glas izgubio bi snagu dobrog argumenta, jednostavno zato što je manjinski. Mislim da u našoj situaciji moramo izbeći većinski princip u procesu formiranja novog ustavnog sistema. Zato želim da izrazim snažnu rezervu prema ideji kompetitivnog pluralističkog ustrojstva ustavotvorne skupštine. Ponoviću da je demokratska i stabilna politička zajednica nemoguća bez jednog minimuma saglasnosti o temeljnim i utemeljujućim normama koje definišu identitete i institucije. Ustav koji otelotvori ovu saglasnost ima dobre šanse da postane politički simbol pluralističke zajednice, garant njene stabilnosti na demokratski način. S druge strane, pluralistička zajednica u kojoj ustav nema integrativnu snagu univerzalno prihvaćenog okvira društvene regulacije izložena je mnogim rizicima, jednostavno zato što nije na isti način zajednica za sve svoje članove. Zbog svega ovoga, nama je neophodna ustavna identifikacija jednog inkluzivnog i za sve prihvatljivog okvira zajedničkog života, u kojem će priznanje posebnih identiteta biti uravnoteženo sa univerzalizmom prava. Suštinski problem omeđen je pitanjem kako omogućiti adekvatnu reprezentaciju manjina u procesu donošenja ustava, odnosno kako sprečiti da pozivanjem na demokratiju većina nametne svoju volju - ovo je naročito osetljivo kada je reč o nacionalnim manjinama. Pošto ustavotvorna skupština ne bi uklonila opasnost majorizacije, treba pogledati postoji li alternativno rešenje koje bi garantovalo konsenzualni ishod. U slučaju Srbije, jedna moguća alternativna strategija sastojala bi se u parcijalnim izmenama postojećeg Ustava, kojima bi bili uklonjeni ili revidirani njegovi najsporniji elementi: ograničenja sloboda i prava (što bi moralo da uključi ne samo uklanjanje ekstenzivnog pozivanja na zakone, već i donošenje potpuno novog seta manjinskih prava), polupredsednički sistem, konfuzne odredbe o oblicima svojine, kao i svi oblici nesaglasnosti sa saveznim Ustavom. Međutim, ovo bi bio pogrešan izbor, kako zbog legitimacijskog deficita i pravne kompromitovanosti ovog akta, tako i zbog političkih i pravnih problema koji su inherentni parlamentarnom ustavotvorstvu, a koji su akutni u periodima nakon promene režima. Svestan rizika da mi bude prigovoren utopizam, predložiću sledeću dvostepenu strategiju. Prva faza sastojala bi se u pripremi ustavnog teksta. Ovaj zadatak bio bi poveren za ovu priliku posebno konstituisanom ustavnom komitetu. Druga faza sastojala bi se u formalnom usvajanju teksta nacrta prihvaćenog u ustavnom komitetu: ovaj zadatak bio bi poveren postojećem ustavotvorcu, koji bi usvojio ustav u skladu sa važećim revizionim normama. Ovim bi se, na način uporediv sa iskustvom okruglih stolova 1989. godine u Centralnoj i Istočnoj Evropi, uspostavio dualitet između stvarnog i formalnog ustavotvorca. Ustavni komitet ne bi bio pomoćno parlamentarno telo, već telo koje bi parlament posebnom odlukom (usvojenom po proceduri koja važi za promenu Ustava) formirao i ovlastio da pripremi tekst budućeg ustava. Istom odlukom parlament bi se obavezao da formalno usvoji ustavni predlog pripremljen u komitetu.7 Najzad, ova parlamentarna odluka bi sadržala jedan minimalni set obavezujućih preporuka za ustavni komitet, kojima bi se na okviran način definisala ustavna sadržina: država mora biti određena kao republika (u slučaju Jugoslavije, federalna republika) sa parlamentarnim oblikom državne vlasti; država mora biti određena kao zajednički dom svih građana koji u njoj žive; odavde sledi zabrana bilo kakve sadržinske ili simboličke reference na većinsku naciju; celina ustavnog sistema mora počivati na primatu ljudskih prava i načelu neprikosnovenosti ljudskog dostojanstva; ustav mora afirmisati načelo pozitivne diskriminacije, garantujući grupno-specifična prava pripadnicima nacionalnih manjina, uključujući i pravo na različite oblike autonomije. Prvo kritično pitanje tiče se sastava ustavnog komiteta. U ustavnom komitetu bile bi sa podjednakim brojem predstavnika (na primer, pet) zastupljene sve parlamentarne partije. DOS bi bio predstavljen kao celina, izuzev što bi iz njegovog sastava bile izdvojene političke stranke nacionalnih manjina (Stranka vojvođanskih Mađara; Lista za Sandžak), koje bi dobile status samostalnih aktera u komitetu, ravnopravnih sa drugim političkim partijama. Ovim se u ustavotvornom postupku želi garantovati ravnopravnost onih građana koji su (barem kad je reč o jednom bitnom aspektu njihovog identiteta) uvek u manjinskom položaju.8 Drugo, na koji način bi se odlučivalo u komitetu? S jedne strane, zahtev za konsenzusom o svakoj odredbi verovatno bi blokirao rad ovakvog tela. S druge strane, želi se izbeći pretnja majorizacije. Predlažem da svaka stranka u komitetu ima ograničeno pravo veta, koje bi mogla da koristi u samo dve grupe slučajeva. Prvo, neophodno je da onaj deo ustavnog teksta koji reguliše proceduru ustavne revizije bude usvojen konsenzualnim putem. Drugo, veto se može koristiti u slučajevima u kojima se ističe prigovor da je povređena neka od gore navedenih obavezujućih preporuka o osnovama budućeg uređenja. Ova dva tipa pitanja mogla bi se rešiti samo konsenzualnom odlukom u kojoj bi svaka od stranaka imala po jedan glas. U svim ostalim slučajevima, za utvrđivanje predloga ustavnih odredaba primenjivao bi se sledeći mehanizam: svaki od pet predstavnika svake stranke ima po jedan glas; glasovi se broje dva puta: unutar stranke i u plenumu; predlog odredbe smatra se prihvaćenim ako ga usvoji većina stranaka u komitetu, pod uslovom da je za njega glasalo najmanje dve trećine od ukupnog broja članova komiteta.9 Ista procedura primenjivala bi se i za utvrđivanje konačnog teksta nacrta ustava, na osnovu prethodno eksplicirane saglasnosti da nacrt formalizuje i nedvosmisleno pravno garantuje obavezujuće preporuke. Ovako utvrđen nacrt bio bi poslat parlamentu koji bi ga usvojio u skladu sa važećom revizionom procedurom (što bi u na nivou Jugoslavije podrazumevalo i saglasnost parlamenata federalnih jedinica, dok bi u Srbiji parlamentarnom izglasavanju ustava sledilo referendumsko izjašnjavanje građana). * Odlomak iz studije
Nenada Dimitrijevića, profesora CEU u Budimpešti, objavljene pod naslovom
"Ustavna demokratija za Jugoslaviju: između reforme i revolucije"
u zborniku radova Između autoritarizma i demokratije. Srbija, Crna Gora,
Hrvatska. Knj. I, urednici Dragica Vujadinović i dr., izd. CEDET (Beograd),
CEDEM (Podgorica), CTCSR (Zagreb) 2002, str. 19-47. Rukopis je završen
januara 2002. Izbor i oprema redakcijski.
|
|||||||||||||||||
|
|||||||||||||||||
|
Republika
|
