Srbija u godini ustava

U ovoj ustavnoj debati stranke su više obuzete nastojanjem da za sebe zgrabe što veći komad vlasti nego da zemlju urede kao modernu demokratsku državu

Dragoš Ivanović

Godina 2003. politički će nam proteći u znaku donošenja novog ustava Srbije. O tome se već govori u svim političkim strankama, državnim organima, a na tu temu, u toku decembra 2002, održano je i nekoliko ekspertskih skupova, što se može smatrati uvodom u javnu raspravu o ustavnoj reformi. Uostalom, donošenje novog osnovnog zakona zemlje sasvim je prirodan korak koji sledi usvajanje Ustavne povelje Srbije i Crne Gore.
Otvarajući svoje stranice za javnu raspravu, Republika beleži glavne ustavne dileme koje iskrsavaju u ovom trenutku.

Četiri predloga ustava

Zašto novi ustav Srbija sada živi po Ustavu donetom još 1990. koji je odavno prevaziđen i neverodostojan. Sadržina ovog ustava, koji je usvojila jednostranačka Narodna skupština, bio je usmeren na to da što bolje učvrsti vladavinu Slobodana Miloševića. Novim ustavom stvaramo temelje za normalnu državu. Da je došlo krajnje vreme za ustavne promene potvrđuje i činjenica da su za više od dve godine nove vlasti već napravljena četiri predloga novog ustava - Beogradskog centra za ljudska prava, Foruma juris, DSS i pravnog eksperta Pavla Nikolića. Uz to, i Vojvodina je prigotovila predlog ustavnog akta koji se naziva Osnovni zakon pokrajine. U međuvremenu, pri kraju je i posao oko Ustavne povelje zajedničke države Srbije i Crne Gore. Znači, postoje svi razlozi, ali i raspoloženje da se sa ovim poslom više ne čeka, pogotovo što od novog ustava zavise i dalje demokratske promene u zemlji.

Postupak ustavnih promena Po kojoj će se proceduri doneti novi ustav Srbije - to je upravo pitanje koje stavlja pred najveće iskušenje i političare i eksperte. Važeći Ustav iz 1990, naime, u nastojanju da ovekoveči Miloševićevu vladavinu, učinio je praktično nepromenljivim osnovni zakon zemlje. On je propisao dva rigorozna uslova: za donošenje novog ustava, ili promenu postojećeg, potrebna je dvotrećinska većina u Narodnoj skupštini kao i izjašnjavanje na referendumu na kojem bi glasalo 50 odsto plus jedan od upisanih birača. Da bi se savladala ova nepremostiva prepreka jedni su (a to je izgleda većina u ovom trenutku) za to da se ustav donese po delimično legalnoj proceduri, dok su drugi za striktno poštovanje sadašnjeg ustava. Pod uslovom da ovo prvo gledište preovlada i dalje ostaju različite dileme u pogledu procedure. Jedni su za to da Srbija izabere ustavotvornu skupštinu koja bi ustav i donela. Međutim, ovom se putu zamera to što nije sigurno da li će ovakva skupština, sem ustava, imati pravo da donese i zakone, da preduzima i druge radnje, kao recimo izbor i smenjivanje vlade. I da li će, kada ustavotvorna skupština završi rad, morati da se raspišu izbori za redovnu skupštinu? Zato je, izgleda, realističnije mišljenje drugih da novi ustav donese postojeća Skupština i to dvotrećinskom većinom. Naravno, predlog ustava trebalo bi da pripremi ustavna komisija izabrana u Narodnoj skupštini.

Izlazak iz "prirodnog stanja"

Definisanje Srbije Postavlja se takođe i pitanje kako u novom ustavu definisati državu Srbiju. U javnosti još poodavno postoje jasno izražena trvenja oko toga da li Srbiju odrediti kao građansku ili nacionalnu državu. Postoje i međupredlozi. Neki smatraju da treba samo reći "država Srbija" i ništa više, mada i ovaj prividno neutralan predlog može da implicira razna značenja. Ima, međutim, i mišljenja da su čisti modeli mogućni samo na papiru, pa se predlaže da u ustavu građanin ostane kao osnova, ali da se predvidi i kulturno-etnički model.
Pored ovoga, postoje i shvatanja koja celom ovom projektu prilaze sa ambicioznijim težnjama - šta se zapravo želi ustavnim promenama i kakav treba da bude politički i demokratski domet novog ustava. Prema ovom predlogu, novi ustav mora jasno da naglasi radikalan diskontinuitet sa partijskom državom i da nađe izlaz iz "prirodnog stanja" nastalog ratom, ubijanjem, zločinima i pljačkom. Drugim rečima, umesto nametnutih i fasadnih jednopartijskih ustava, potrebna nam je vladavina zakona i uređena (normalna) država. Bez toga sve ustavne promene bile bi delimične i sumnjive vrednosti.

Oblik državnog uređenja Samo jedan od četiri predloga ustava insistira na monarhiji, ostala tri se opredeljuju za republikanski oblik vladavine. Sudeći po mnogobrojnim anketama, ideja monarhije nema podršku u javnosti, ali uprkos tome u dobrom broju partija i u državnim organima postoji dvosmislen stav o tome. To se vidi po tretmanu koji vlast daje Aleksandru Karađorđeviću (ustupanje na korišćenje Belog dvora i njegovo naglašeno prisustvo u javnosti), kao i po koketiranju raznih organizacija sa takozvanim naslednicima krune (čak je i jedan sindikat nudio A. Karađorđeviću da ga kandiduje za predsednika republike). Sada je najvažnije da li će novi ustavotvorci imati snage da se jasno odrede prema ovim dvosmislenostima - definitivno ustav republike, mogućnost referenduma pre donošenja ustava - ili će to pitanje i dalje ostati neodređeno, što može da bude još jedan izvor nestabilnosti u zemlji.
Ustav, sem toga, mora na precizan način da reši i odnos države i crkve. Ima se utisak da je većinsko mišljenje eksperata u prilog neutralnosti države prema crkvi, ali dosadašnji koraci vlasti (uvođenje veronauke u škole, zatim prizivanje SPC da arbitrira u političkim sukobima) ostavljaju utisak da je i ovaj problem daleko od svog rešenja.

Jači ili slabiji predsednik

Načelo podele vlasti Svi se slažu da vlast treba da bude podeljena na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, ali problem iskrsava u njihovim međusobnim odnosima. Neslaganja se koncentrišu oko toga kako pozicionirati izvršnu vlast koja se, uostalom, i najlakše otrže kontroli. Jedni rešenje vide u tome da se izvršna vlast podeli između vlade i predsednika republike što bi, kako stručnjaci kažu, značilo da bude bikefalno uređena. Ova varijanta pretpostavlja i dalje jakog predsednika, nešto slično kao po Ustavu iz 1990, uz izvesne modifikacije. Drugi su, međutim, protiv toga da se prevelika moć koncentriše u rukama jednog čoveka, pa sugerišu da se predsednik republike, uz skromne prerogative, ne bira više na neposrednim izborima već u parlamentu. Ali, kako onda ograničiti preveliku moć vlade? Izlaz se vidi u tome da se ojača uloga parlamenta, da poslanik postane institucija i bude autonoman (što sada nije slučaj kada zavisi samo od svoje stranke) i da se osnaži uloga radnih tela Skupštine, po ugledu na neke parlamente zemalja tradicionalne demokratije. Naravno, ova varijanta pretpostavlja i izmenu izbornog sistema koji bi, po nekim mišljenjima, trebalo da bude kombinacija proporcionalnog i većinskog.
Opšte je uverenje da sudska vlast mora da bude jaka; što je jača to bolje, jer ona, kako se ističe, ne može da se nametne nijednoj drugoj grani vlasti. U tom slučaju treba bolje zaštititi i autoritet Visokog pravosudnog saveta što, drugim rečima, znači da bi parlament samo kvalifikovanom većinom mogao da odbije njegove predloge.

Opasnost nametnute regionalizacije

Teritorijalna organizacija vlasti Teritorijalna decentralizacija vlasti biće, takođe, jedno od pitanja oko kojeg će se najviše lomiti koplja u pripremi novog ustava. Gotovo svi se slažu sa regionalnim organizovanjem vlasti, ali se razilaze u pogledima kako to izvesti. Neki predviđaju samo opštine i pokrajine (regije po želji opština), drugi, pored okruga, uvode i oblasti, treći predlog, kao najradikalniji, ukida pokrajinu i umesto toga traži regionalno organizovanje Vojvodine na Srem, Banat i Bačku. Druga se razlika tiče nadležnosti regionalnih organa - jedni su za prenetu nadležnost a drugi za izvornu. Ova druga pretpostavlja i veću nadležnost u samostalnom uređivanju odnosa na svojim teritorijama. Sve ovo prate i razne druge nade i strahovanja - neki se plaše preterane moći centralizovane Srbije, drugi strahuju od federalizacije Srbije, pogotovo ako Vojvodina dobije elemente državnosti. U jačim regijama negde se vidi mogućnost garancije prava nacionalnih manjina, drugi se plaše razmaha partikularnih interesa. Potržu se i istorijski i kulturno-nacionalni razlozi, što će reći da Srbija, po tradiciji, treba da bude jača država; Vojvođani, opet, u tim istim razlozima otkrivaju osnovu za širu autonomiju svoje pokrajine.
Nasuprot ovom samo pukom premeštanju istog kvantuma vlasti sa republičkog na regionalni nivo, nudi se alternativa jačanja lokalne samouprave. Da bi se osetio snažniji uticaj odozdo, opštine bi trebalo same da odlučuju, jer to najbolje i znaju, kakvo im je regionalno udruživanje potrebno. Zatim, navode se i drugi nedostaci nametnute regionalizacije, recimo, da regije ne raspolažu upravljačkim kapacitetima, zbog čega bi došlo do opasne birokratizacije.
Još se ne zna da li će Kosovo i na koji način biti tretirano u novom ustavu Srbije. Ono jeste formalno sastavni deo SRJ i Srbije, ali je faktički pod međunarodnom upravom i njegov budući status tek treba da se odredi. Neće, očigledno, biti nimalo lako da se razreši ona velika zaostavština koju je prethodna nasilna vlast ostavila za sobom.

Socijalna i ekonomska prava Uvođenje tržišne privrede napraviće pravi dar-mar i u koncipiranju socijalnih i ekonomskih prava. Prema tvrđenju nekih eksperata, pojedini ustavni predlozi ne vode računa o ovim novinama, pa i dalje operišu pojmovima "jednaka nagrada za jednak rad", "pravedna zarada", "jednaka dostupnost radnim mestima" itd. Protivrečnost je u tome što se ne vidi ko će i na koji način da garantuje ova prava. Jer, u uslovima privatne svojine poslodavci i radnici se slobodno dogovaraju i od toga zavisi i obim prava. Ono o čemu se oni dogovore ima i normativnu i prihvatljivu važnost. Ako je to dobro za one koji se dogovaraju, tvrdi se da je dobro i za nekog trećeg. Svaki drugačiji princip pristalice ovakvog shvatanja nazivaju konstrukcionom greškom u koncipiranju ustava i zakona. Nasuprot ovom liberalističkom gledištu stoje i drugačija shvatanja socijalnih prava koja kažu da su navike stečene u prethodnim decenijama, ali i uticaj ideja socijaldemokratije razvili kod radništva veliku osetljivost na narušavanje ravnopravnosti u radnim pravima. Ovakvi šokovi prete da i ovo pitanje pretvore u ozbiljnu jabuku razdora u ustavnoj debati.

Već se na prvi pogled vidi da sva otvorena pitanja i predlozi za njihovo rešavanje predstavljaju smešu različitih pogleda, počev od demokratskih do konzervativnih, od građanskih do nacionalističkih, od liberalnih do socijaldemokratskih. Uz to - a to bi, svakako, trebalo da bude centralni problem ustavne debate - mora se jasno povući razlika između bivše rušilačke države i nove za koju se zalažu različite struje demokratskih opcija. Neće biti nimalo lako približiti čak i sve ove ideje iz demokratskog korpusa i pretvoriti ih u prihvatljive ustavne formulacije.
Nad celom ovom nacionalnom debatom, koja je tek na početku, lebdi još jedno strahovanje javnosti: u slučaju da ekstremno nepomirljivi stavovi partija parališu rad na ustavu, hoće li se međunarodna zajednica, na našu bruku, kao i u slučaju Ustavne povelje Srbije i Crne Gore, ponovo umešati da nam uređuje unutrašnje odnose.